Op 2 februari 2022 heeft de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) een belangrijke uitspraak gewezen over het evenredigheidsbeginsel. In deze uitspraak is verduidelijkt dat de bestuursrechter bij het toetsen van een overheidsbesluit aan het evenredigheidsbeginsel voortaan onderscheid zal gaan maken tussen de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het besluit.

In de voorliggende zaak stond de evenredigheid van een woningsluiting in Harderwijk centraal. De woning was door de burgemeester gesloten na het aantreffen van drugs die toebehoorden aan de oudste zoon van de huurder. De Afdeling oordeelt dat de burgemeester in het kader van het genomen besluit om de woning te sluiten te weinig aandacht heeft besteed aan de belangen van de huurder en zijn overige inwonende (deels minderjarige) kinderen. Zo was de burgemeester niet nagegaan of het gezin na de woningsluiting nog zou kunnen terugkeren naar de woning. Hoewel de burgemeester op grond van beleid tot woningsluiting kon overgaan, had de burgemeester óók moeten beoordelen of de gevolgen van de sluiting voor de betrokken belanghebbenden niet onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de woningsluiting. De burgemeester moet deze afweging nu dus alsnog gaan maken.

Drie criteria voor de mate van evenredigheid
Eerder heeft de voorzitter van Afdeling in deze zaak aan de staatsraden advocaat-generaal Wattel en Widderhoven (AG’s) een conclusie gevraagd. In de conclusie van 7 juli 2021 is door de AG’s aanbevolen om bij de toepassing van artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) meer aansluiting te zoeken bij de Unierechtelijke evenredigheidstoets waarin de drie stappen van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid kunnen worden onderscheiden. In de uitspraak van 2 februari 2022 heeft de Afdeling verduidelijkt dat bij de toets aan artikel 3:4 lid 2 Awb de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het besluit een rol (kunnen) spelen. De Afdeling maakt daarbij echter wel een belangrijke kanttekening. Dat voornoemde drie criteria een rol (kunnen) spelen betekent niet dat elk bestreden besluit categorisch aan die drie criteria moet worden getoetst. Zo kan geschiktheid van het bestreden besluit al (eerder) aan de orde (zijn gekomen of) komen bij de toetsing van de beleidsregel waarop het bestreden besluit berust. De noodzakelijkheid zal bij een belastend besluit (zoals handhaving) wel een rol spelen, maar bij een begunstigend besluit (zoals een omgevingsvergunning) doorgaans niet. Voor de evenwichtigheid kan worden nagegaan of de op zichzelf geschikte en noodzakelijke maatregel in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor de belanghebbende.

Indringendheid rechterlijke toets: ‘glijdende schaal’
De Afdeling overweegt dat er voor de beoordeling en de toetsing van de evenredigheid twee belangrijke oriëntatiepunten zijn: (i) de aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen en (ii) de ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het fundamentele rechten van de belanghebbenden aantast. Dit betekent dat de indringendheid van de toets aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door zoveel factoren, dat een onderverdeling naar standaardsituaties (zoals de AG’s hadden voorgesteld in hun conclusie) volgens de Afdeling geen recht doet aan de verscheidenheid aan situaties die kan bestaan. Dit betekent dat de intensiteit van de rechterlijke toetsing als een ‘glijdende schaal’ moet worden beschouwd, van volledig indringend (“vol”) tot terughoudend en alles daartussenin. De intensiteit van de rechterlijke toets is bijvoorbeeld afhankelijk van de mate van beleidsruimte van het bestuursorgaan. Verder geldt dat naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, de toetsing intensiever zal zijn. Dit staat dus ter beoordeling van de bestuursrechter.

Evenredigheid van beleidsregels
De Afdeling constateert dat het evenredigheidsbeginsel ook van toepassing is in het geval het bestreden besluit berust op een discretionaire bevoegdheid die is ingevuld met beleidsregels. Als een partij zich beroept op de (on)evenredigheid van een besluit en dit besluit (mede) op een beleidsregel berust, dan toetst de bestuursrechter, al dan niet uitdrukkelijk, ook de evenredigheid van de beleidsregel. Vervolgens, als wordt vastgesteld dat de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is (of dit niet ter discussie staat), kan het bestreden besluit worden vernietigd als het besluit voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen (artikel 4:84 Awb).

Hoe zit het met gebonden bevoegdheden?
De vraag wat er dient te gebeuren als het bestreden besluit berust op een gebonden bevoegdheid van een overheidsorgaan (zoals een regel uit een APV) of een wet in formele zin waarvan de toepassing mogelijk onevenredig is, is nog niet beantwoord. Het is dus nog afwachten of de Afdeling mee zal gaan met- bijvoorbeeld - de aanbeveling van de staatsraden advocaat-generaal om de bestuursrechter meer ruimte te geven om wet- en regelgeving te toetsen aan de Grondwet.