Introductie: wat is participatie?

Er bestaat niet 1 definitie van participatie. Elke gemeente verstaat iets anders onder participatie. Centraal bij participatie staat dat verschillende belanghebbenden bij een besluit, zoals omwonenden, bedrijven, maatschappelijke organisaties, de initiatiefnemer en de lokale overheid, betrokken worden bij de voorbereiding (of ook de uitvoering en/of evaluatie van) besluiten. Op die manier, zo is de gedachte, worden onderzoekslasten verminderd (omdat belanghebbenden al informatie aandragen), kan gebruik worden gemaakt van de beschikbare expertise bij de belanghebbenden en wordt zo een tijds- en kostenbesparing gemaakt.

Participatie kan op verschillende manieren worden ingekleed; er kan gekozen worden om heel intensief te participeren (zoals mede-besluitvorming toestaan door belanghebbenden) of juist vrij oppervlakkig (bijvoorbeeld door belanghebbenden slechts te informeren), maar ook om relatief weinig belanghebbenden te laten participeren (of juist erg veel). Er is niet één juiste vorm van participatie. Dat zal moeten worden afgestemd op de geldende wet- en regelgeving en het project in kwestie. Per gemeente kunnen de participatievereisten verschillen.

Hoe is participatie nu geregeld?

Op dit moment geldt er geen wettelijke participatieverplichting. Wel zijn de gemeenteraad, provinciale staten en het algemeen bestuur van het waterschap verplicht om een inspraakverordening vast te stellen en hebben zij de mogelijkheid om participatiebeleid vast te stellen. Op basis van die inspraakverordening en participatiebeleidsregels kan een verplichting bestaan om een participatietraject op te richten en kan ook een bepaalde participatievorm voorgeschreven worden.

Dit betekent dus (voor het huidige recht): geen participatieverplichting in inspraakverordening/participatiebeleidsregel is geen participatieverplichting. Hier moet wel een nuance op worden aangebracht. Het bevoegd gezag moet de belangen van betrokkenen namelijk meenemen in haar beoordeling of het project ruimtelijk aanvaardbaar is voordat zij bijvoorbeeld een omgevingsvergunning verleent of een bestemmingsplan vaststelt ten behoeve van een project. Over de band van de belangenafweging kan de gemeente alsnog verlangen dat de belangen van betrokkenen (beter) in kaart moeten worden gebracht.

Overigens moet participatie niet gelijkgesteld worden aan draagvlak. Als er een participatieplicht geldt, betekent dit niet dat alle belanghebbenden het met het project eens moeten zijn. Als een initiatiefnemer of overheid genoeg participatie heeft gefaciliteerd en belanghebbenden de gelegenheid hebben gehad om, conform het participatiebeleid of de inspraakverordening, voldoende te participeren, dan is niet meer relevant of die belanghebbenden het uiteindelijk ook eens zijn met het project. Met andere woorden: het vereiste is niet draagvlak, maar participatie.

Dit is samengevat weergegeven in de afbeelding hieronder:

(klik op de afbeelding voor een uitvergroting)

Hoe wordt participatie onder de Omgevingswet geregeld?

Onder de Omgevingswet wordt participatie gekoppeld aan het tot stand komen van verschillende ruimtelijke instrumenten. Dit is te zien in onderstaand schema:

De verantwoordelijkheid voor de participatie kan zowel bij het bevoegd gezag als de initiatiefnemer liggen. Bij participatie door het bevoegd gezag geldt dat dit onder de Omgevingswet voor de hiervoor weergegeven besluiten verplicht is. Het bevoegd gezag heeft de verplichting om in het vaststellingsbesluit te motiveren op welke wijze aan participatie is gedaan en wat de uitkomsten zijn van het doorlopen participatieproces. Als participatie niet heeft plaatsgevonden, betekent dit dat het besluit in strijd is genomen met bijvoorbeeld het zorgvuldigheids- of motiveringsbeginsel. Belanghebbenden kunnen zich daar dan op beroepen in een procedure tegen het besluit, als dat besluit appellabel is. Sommige van de besluiten waar participatie is voorgeschreven zijn niet-appellabel. Dat betekent dat tegen het vaststellen van dit besluit niet bestuursrechtelijk geprocedeerd kan worden. Het niet-volgen van een verplicht participatietraject kan dan niet direct aan de orde worden gesteld. Als men dit toch aan de orde wil stellen, dan zal geprocedeerd moeten worden tegen een besluit dat op het niet-appellabele besluit is gebaseerd. Een voorbeeld zou zijn dat bij de voorbereiding van een omgevingsvisie geen participatietraject gevolgd is en dat dit vervolgens aangekaart wordt in een procedure tegen een omgevingsplan dat uitvoering geeft aan de omgevingsvisie.

Participatie door de initiatiefnemer vindt plaats in het kader van de aanvraag van een omgevingsvergunning. De Omgevingswet schrijft voor dat de initiatiefnemer bij zijn aanvraag van een omgevingsvergunning moet aangeven of en zo ja, hoe hij aan participatie heeft gedaan en wat daarvan de resultaten zijn geweest. Participatie is enkel een aanvraagvereiste; het is ook mogelijk om in de aanvraag aan te geven dat niet aan participatie is voldaan. Er geldt dus geen participatieplicht. Hier geldt wel een uitzondering op, namelijk op (bepaalde categorieën) buitenplanse omgevingsplanactiviteiten waarvan de gemeente (vooraf) heeft besloten dat deze participatieplichtig zijn. Als in die gevallen niet aan participatie is voldaan, dan kan het college van B&W de aanvraag buiten behandeling stellen.

Hoe de initiatiefnemer de participatie insteekt is aan hem, waarbij wel moet worden voldaan aan de geldende beleidsregels. De Omgevingswet schrijft niet voor hoe moet worden geparticipeerd maar schrijft wel voor dat het bevoegd gezag de uitgevoerde participatie (of het gebrek daaraan) betrekt bij haar oordeel over de aanvraag.

Aangezien niet is vastgelegd op welke wijze moet worden geparticipeerd, leidt dit tot onzekerheid. Wanneer heb je voldoende aan participatie gedaan? Wij verwachten dat hierover de nodige rechtspraak zal ontstaan.