Mag je als ontwikkelaar vertrouwen op uitlatingen die een ambtenaar doet over de bouwmogelijkheden? Wat als die ambtenaar verkeerde informatie verstrekt, is de gemeente dan vervolgens aansprakelijk voor de door de ontwikkelaar geleden schade? In hoeverre draagt de ontwikkelaar een eigen verantwoordelijkheid om zelf de maximale bestemmingsmogelijkheden te onderzoeken? Deze vragen stonden centraal in het arrest van het hof Arnhem-Leeuwarden, dat op 25 september 2018 is gepubliceerd op rechtspraak.nl (ECLI:NL:GHAL:2018:8554). Dit arrest is van belang voor de commerciële vastgoedpraktijk. Allereerst volgt hieronder kort de casus.

Casus
Ontwikkelaar X informeert in 2009 bij de gemeente naar de mogelijkheden om een appartementencomplex te bouwen op een perceel (inclusief woning) dat te koop staat. Voorafgaand aan het informatiegesprek raadpleegt de behandelend ambtenaar het interne systeem voor bestemmingsplannen en concludeert dat ter plaatse slechts één woning is toegestaan. In het gesprek met X deelt de ambtenaar zijn conclusie en laat hij tevens het betreffende bestemmingsplan zien. Hij houdt X voor dat de gemeente waarschijnlijk niet zal willen meewerken aan de toevoeging van extra woningen. X besluit op basis van deze informatie het perceel niet te kopen en laat zijn bouwplannen varen.

Een jaar later constateert X tot zijn ongenoegen dat aan een bouwbedrijf een omgevingsvergunning is verleend voor de bouw van drie woningen op het perceel. Desgevraagd geeft de ambtenaar toe dat de door hem in het gesprek verstrekte informatie niet juist was. Het interne raadpleegsysteem klopte niet. Het plan van ontwikkelaar X ter plaatse was bij nader inzien wél mogelijk geweest. De ambtenaar erkent X verkeerd te hebben ingelicht en biedt daarvoor zijn excuses aan. X neemt daar geen genoegen mee en stelt de gemeente aansprakelijk voor de door hem geleden schade. De rechtbank in eerste aanleg geeft X gelijk en de gemeente gaat in hoger beroep bij het hof.

Onrechtmatige uitlatingen ambtenaar en toerekening aan gemeente
Het hof beoordeelt in lijn met de door de Hoge Raad ontwikkelde regel in het arrest ’s-Hertogenbosch/Van Zoggel (ECLI:NL:HR:2012:BW0219, NJ 2012/340), dat X erop mocht vertrouwen dat de inlichtingen van de deskundige ambtenaar juist en volledig waren. Relevant vond het hof dat de inlichtingen van de ambtenaar over een concreet perceel gingen, stellig van aard waren, en — met het bestemmingsplan op tafel — geen ruimte lieten voor de door X beoogde ontwikkeling.

Omdat de inlichtingen onjuist waren, zijn de gedragingen van de ambtenaar onrechtmatig en worden zij volgens het hof als onrechtmatig aan de gemeente toegerekend. Dat de ambtenaar geen mandaat/volmacht had en dus de gemeente in principe niet kon binden aan zijn inlichtingen, staat er volgens het Hof niet aan in de weg dat zijn gedragingen als onrechtmatig aan de gemeente kunnen worden toegerekend. Het was kennelijk ook de taak van de ambtenaar om een gesprek als dat met ontwikkelaar X te voeren. En hoewel in het algemeen kan worden gezegd dat de initiatiefnemer een eigen verantwoordelijkheid heeft om zelf de geldende bestemming te achterhalen en dat gesprekken als die tussen ontwikkelaar X en de ambtenaar een service van gemeenten vormen, doet dat volgens het hof niets af aan de conclusie dat de gemeente aansprakelijk is. Het hof acht het daarbij relevant dat de ambtenaar zijn onjuiste informatie baseerde op een fout in het interne raadpleegsysteem van de gemeente, hetgeen de toerekening aan de gemeente van de onjuiste inlichtingen rechtvaardigt.

Het hof oordeelt dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door ontwikkelaar X onjuist te informeren omtrent de bestemmingsmogelijkheden op het perceel.

Onrechtmatig handelen gemeente een uitzondering?
Verwant aan de onderhavige casus is de situatie waarin de ambtenaar geen negatieve maar positieve uitlatingen doet over de bouwinitiatieven van een initiatiefnemer, waarna vervolgens op een vergunningaanvraag toch niet positief wordt beslist. In beginsel geldt dat toezeggingen van een ambtenaar die niet toereikend gemandateerd of gevolmachtigd is, de gemeente niet aan zijn onbevoegde uitlatingen kunnen binden. Slechts onder bijzondere omstandigheden kunnen onbevoegde toezeggingen of garanties als onrechtmatige daad aan een gemeente worden toegerekend (zie o.m. HR 25 juni 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL5420, NJ 2010/371, Vitesse 1).

Een goed voorbeeld in dit kader is de zaak die zich afspeelde bij het hof Den Haag op 25 maart 2014 (ECLI:NL:GHDHA:2014:851). Een ambtenaar deelt aan de ontwikkelaar in kwestie mede dat het kavel, na kennisname van een schetsplan, zeer geschikt is voor het in het schetsplan voorgestelde bouwwerk. Het schetsplan had de ontwikkelaar laten opstellen op aanraden en onder begeleiding van het gemeentelijk ondernemersloket. Omdat het college van B&W de omgevingsvergunning vervolgens weigert te verlenen, spreekt de ontwikkelaar de gemeente aan voor de schade die hij heeft geleden. Het hof oordeelde echter dat er geen sprake was van een onrechtmatige overheidsdaad. Volgens het hof had de ontwikkelaar een eigen verantwoordelijkheid om kennis te nemen van de (wettelijke) voorschriften waaraan het bouwplan diende te voldoen. Daarnaast moest de mededeling van de ambtenaar volgens het hof niet worden opgevat als een toezegging. Ook omdat de ambtenaar ter zake van de verlening van de vergunning niet het bevoegde gezag is, was er volgens het hof van een onjuiste mededeling geen sprake.

Het arrest van het hof Arnhem-Leeuwarden inzake ontwikkelaar X en de ‘deskundige’ ambtenaar is, in het licht van het arrest hof Den Haag, best opmerkelijk te noemen. De uitkomsten van de twee arresten lijken haaks op elkaar te staan. In de zaak die zich afspeelde bij het hof Den Haag keerde de eigen verantwoordelijkheid van de ontwikkelaar zich wel tegen hem.

Conclusie
Het arrest van het hof Arnhem-Leeuwarden biedt handvatten voor een initiatiefnemer om de gemeente aan te spreken bij onjuiste informatieverstrekking door een ambtenaar. Maar wanneer een ontwikkelaar vertrouwt op een (achteraf gebleken) onjuist of onvolledig negatief oordeel van een gemeentelijke ambtenaar over zijn bouwplan, betekent dat zeker niet altijd dat de ontwikkelaar recht heeft op de vergoeding van schade als achteraf blijkt dat zijn bouwinitiatief wel zou zijn toegestaan.

Voor de vaststelling van onrechtmatig handelen van de ambtenaar is onder meer van belang of de initiatiefnemer er in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs op mocht vertrouwen dat de inlichtingen van de ambtenaar volledig en juist waren. Voorts moet het onrechtmatige handelen door een ambtenaar ook nog aan de gemeente toegerekend worden. Of in navolging van dit arrest eerder tot aansprakelijkheid van een gemeente zal worden geoordeeld bij onjuiste informatieverstrekking is maar de vraag.

4-4-2019