Door Karen top in Vastgoedrecht 2021/1

Is de wijze waarop gemeenten de buy-to-let-praktijk bij nieuwbouwwoningen tegengaan toelaatbaar? Door bewoning van een nieuwbouwwoning voor woningeigenaren (een aantal jaren) verplicht te stellen, willen gemeenten voorkomen dat er met nieuwbouwwoningen wordt gespeculeerd door deze te verhuren. Gemeenten nemen de zelfbewoningsplicht veelal op in een anterieure overeenkomst of in erfpachtvoorwaarden. Het is de vraag of een gemeente daarmee haar publiekrechtelijke bevoegdheden niet te buiten gaat (onaanvaardbaar doorkruist) of misbruik maakt van haar publiekrechtelijke bevoegdheid. En, misschien belangrijker nog, wordt het door gemeenten beoogde effect met de zelfbewoningsplicht wel bereikt? Over de zelfbewoningsplicht is nog weinig informatie te vinden, reden waarom ik in dit artikel aandacht besteed aan dit onderwerp.

1. Inleiding

1.1. Het tekort aan betaalbare koopwoningen voor de lage en middeninkomens blijft een hot topic. De woningprijzen zijn de afgelopen jaren flink gestegen en de nieuwbouwprojecten die momenteel gepland staan zullen het tekort aan woningen voorlopig niet kunnen opheffen. Uit de praktijk blijkt dat steeds meer gemeenten civielrechtelijk proberen af te dwingen dat huiseigenaren van nieuwbouwwoningen zelf een gerealiseerde woning zullen bewonen.¹ Een dergelijke verplichting wordt ook wel een ‘zelfbewoningsplicht’ genoemd en houdt meestal in dat een huiseigenaar een woning gedurende een bepaalde vooraf vastgestelde termijn niet aan een ander mag verhuren. Met de zelfbewoningsplicht willen gemeenten de zogenaamde buy-to-let-praktijk tegengaan, een praktijk waarbij beleggers nieuwbouwhuizen kopen met het doel om deze te gaan verhuren.

1.1. Opbouw artikel
1.2. In deze bijdrage sta ik stil bij de vraag wat de zelfbewoningsplicht in de praktijk inhoudt. In dat verband ga ik in op de verschillende manieren waarop gemeenten de zelfbewoningsplicht gebruiken. Vervolgens bespreek ik in hoeverre het toepassen van een zelfbewoningsplicht toelaatbaar is. Mogen gemeenten de zelfbewoningsplicht via een civielrechtelijke overeenkomst toepassen, of is daarmee mogelijk sprake van een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht of van misbruik van een publiekrechtelijke bevoegdheid (verbod op détournement de pouvoir)? Ik sluit af met een samenvattende conclusie.

2. De zelfbewoningsplicht

2.1. De zelfbewoningsplicht kan door gemeenten vooralsnog alleen worden toegepast in de gevallen waarin de gemeente een grondpositie heeft. Voor zover gemeenten zelf een grondpositie hebben, staat het ze in beginsel namelijk vrij als privaatrechtelijk rechtspersoon afspraken te maken bij de verkoop van gronden en het uitgeven van gronden in erfpacht. Daarbij zijn zij over de band van artikel 3:14 BW wel verplicht om zich te houden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (waarover meer in paragraaf 4). Bij anterieure overeenkomsten ligt dit net iets anders. Veelal zal een anterieure overeenkomst worden gesloten bij nieuwbouwprojecten waarvoor een bestemmingswijziging noodzakelijk is. In dat verband zullen gemeenten in voorkomende gevallen mogelijk pas bereid zijn tot planologische medewerking aan een bouwplan als overeenstemming is bereikt over de anterieure overeenkomst (zie paragraaf 3).

2.2. Duidelijk is in elk geval dat indien gemeenten gronden verkopen of in erfpacht uitgeven, zij in de praktijk met toepassing van civielrechtelijke bevoegdheden in een koopovereenkomst of een erfpachtovereenkomst een zelfbewoningsplicht opleggen, om speculatie met koopwoningen tegen te gaan. Op die manier wordt beoogd om te reguleren dat nieuwbouw- of transformatiewoningen alleen worden verkocht door een woningeigenaar of erfpachter indien aan de (door)verkoop een zelfbewoningsplicht verbonden is. Ook is in de praktijk regelmatig te zien dat een zelfbewoningsplicht in anterieure overeenkomsten wordt opgenomen. De ontwikkelaar van een bouwplan is in dat geval gehouden om bij de verkoop van de te realiseren woningen te bepalen dat de eerste bewoner ook daadwerkelijk – gedurende een vooraf bepaalde periode – de woning zelf zal moeten bewonen.

2.3. Het toepassen van een zelfbewoningsplicht gebeurt in de praktijk (nog) niet bij bestaande woningen. In de politiek wordt namelijk aangenomen dat het niet mogelijk is om in te grijpen op het bestaande eigendomsrecht van woningeigenaren en reeds gesloten koopovereenkomsten.² Dit betekent dat het vooralsnog onmogelijk is om aan grondeigenaren van bestaande woningen een zelfbewoningsplicht op te leggen. Bij nieuwbouw- of transformatieprojecten (hierna: nieuwbouwprojecten) kan dit daarentegen wel. Overigens is in maart 2019 door Tweede Kamerleden Beckerman c.s. een motie ingediend om gemeenten meer juridische mogelijkheden te bieden voor het invoeren van een zelfbewoningsplicht bij bestaande bouw.³ Hoewel de motie Beckerman is verworpen, ver[kent Minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wel de mogelijkheden van de zogenaamde ‘opkoopbescherming’. Op 24 november 2020 heeft minister Ollongren daarvoor een wetsvoorstel in consultatie gebracht.⁴ De voorgestelde opkoopbescherming houdt onder meer in dat gemeenten in buurten waar schaarste is aan goedkope en middeldure koopwoningen de bevoegdheid krijgen om beleid op te stellen, op grond waarvan het verboden is om woonruimte zonder vergunning in gebruik te geven [lees: te verhuren] binnen een periode van vier jaar na de datum van inschrijving in de openbare registers van de akte van levering van die woonruimte aan de nieuwe eigenaar.⁵

2.4. De wijze waarop gemeenten vormgeven aan de zelfbewoningsplicht bij nieuwbouw verschilt. Zoals in de inleiding is aangegeven wordt de zelfbewoningsplicht veelal opgelegd aan beleggers, om te voorkomen dat er met nieuwbouwwoningen wordt gespeculeerd. Bij beleggers kan in dat verband niet alleen worden gedacht aan projectontwikkelaars, maar ook aan bijvoorbeeld pensioenfondsen. Aangenomen kan worden dat een zelfbewoningsplicht een vorm van antispeculatie is.⁶ Wat betreft de vorm waarin de zelfbewoningsplicht in de praktijk voorkomt, kunnen er een paar terugkerende elementen worden onderscheiden. Zo wordt er regelmatig een bepaalde periode verbonden aan de zelfbewoningsplicht, binnen welke periode de koper of erfpachter verplicht is om de woning zelf te bewonen. Daarnaast wordt de zelfbewoningsplicht in anterieure overeenkomsten vaak gecombineerd met een (ander) antispeculatiebeding, waarin wordt bepaald dat de woning ook niet mag worden doorverkocht gedurende een bepaalde periode na eerste aankoop. Dit kan een periode van bijvoorbeeld vijf jaar betreffen.⁷ Om eenduidigheid te verschaffen over de wijze waarop, wanneer en onder welke voorwaarden gemeenten een zelfbewoningsplicht opleggen, hebben sommige gemeenten inmiddels beleid opgesteld. Ik sta hierna uitvoeriger stil bij twee verschijningsvormen van de zelfbewoningsplicht, te weten de zelfbewoningsplicht in anterieure overeenkomsten en in erfpachtvoorwaarden.

2.1. Koop en anterieure overeenkomst
2.5. Zoals gezegd, komt het in de praktijk voor dat gemeenten een zelfbewoningsplicht in anterieure overeenkomsten opnemen ingeval een initiatiefnemer planologische medewerking van de gemeente verlangt voor een nieuwbouwproject. Zo heeft de gemeente Boxtel op 13 mei 2020 de ‘Toewijzingsregeling voor nieuwbouwwoningen, de eis tot zelfbewoning en anti-speculatiebeding’ bekendgemaakt.⁸ Daarin is bepaald dat als een nieuwbouwproject in de verkoop gaat, burgers worden geïnformeerd via de lokale media en de website van de gemeente Boxtel, waarna zij zich kunnen aanmelden voor loting. Indien een nieuwbouwwoning of een bouwkavel na loting aan een gegadigde wordt toegewezen, geldt voor de duur van twee jaar na eerste bewoning voor de koper een zelfbewoningsplicht, op straffe van betaling van een boete van € 50 000. Onder voorwaarden is ontheffing van de zelfbewoningsplicht mogelijk.⁹ Een eventuele initiatiefnemer van het nieuwbouwproject is verplicht de zelfbewoningsclausule (met boeteoplegging) door te leggen aan kopers in koopovereenkomsten die worden gesloten voor de woning(en) afzonderlijk, op straffe van overname van de betreffende boete ad € 50 000 per woningverkoop.¹⁰

2.6. Het is niet ongebruikelijk dat er ook een kettingbeding wordt opgenomen in de koopovereenkomst die met de beoogd woningeigenaar wordt gesloten. Daarmee wordt de zelfbewoningsplicht en/of het antispeculatiebeding een langdurige werking verleend, omdat deze ook overgaat op opvolgende kopers. In de toewijzingsregeling van de gemeente Boxtel is bepaald dat ‘het antispeculatiebeding’ geen kettingbeding is en enkel van toepassing is voor de eerste kopers.¹¹ Anderzijds is in deze toewijzingsregeling wel weer als aanvullend antispeculatiebeding bepaald dat de doorverkoop van de betreffende woning niet is toegestaan binnen twee jaar na bewoning (behoudens een verkregen ontheffing). Dit eveneens op straffe van een boete van € 50 000.¹² Daarmee wordt – in combinatie met de zelfbewoningsplicht – dus alsnog voorkomen dat de woning direct wordt doorverkocht.

2.7. In sommige gevallen kiezen gemeenten ervoor om de zelfbewoningsplicht alleen toe te passen bij woningen onder een bepaalde maximumkoopprijs van de woning, zodat in het bijzonder ruimte wordt geboden voor starters. De gemeente Utrecht hanteert sinds 13 maart 2020 een zelfbewoningsplicht en een antispeculatiebeding voor ‘betaalbare’ nieuwbouw (i.e. tot € 307 400).In aanvulling op voornoemde regeling merkt de gemeente Utrecht op dat zij verwacht dat dergelijke regelingen ook opgenomen kunnen worden in afspraken met ontwikkelaars in het geval dat de gemeente géén grondeigenaar is.¹³ Op welk type afspraken wordt gedoeld, wordt niet nader toegelicht.

2.2. Erfpachtvoorwaarden
2.8. Daarnaast komt het voor dat gemeenten de zelfbewoningsplicht vastleggen in erfpachtvoorwaarden. Als de gemeente gronden in eigendom heeft, dan heeft zij de mogelijkheid om gronden in erfpacht uit te geven en aan de erfpachtovereenkomst voorwaarden te verbinden. Daarmee kunnen gemeenten ervoor zorgen dat een erfpachter van gemeentegronden civielrechtelijk verplicht wordt om de zelfbewoningsplicht in acht te nemen.

2.9. Sinds 8 juli 2020 geldt in Amsterdam bijvoorbeeld het beleid dat voor nieuw te bouwen of te transformeren woningen in de erfpachtvoorwaarden een verhuurverbod zal worden opgenomen.¹⁴ De verhuur van nieuwbouwkoopwoningen wordt tegengegaan door voor onbepaalde tijd een algeheel verbod op te nemen in de bijzondere bepalingen van het erfpachtrecht bij uitgifte van gronden.¹⁵ Het betreft aldus een privaatrechtelijke afspraak tussen de erfpachter en de gemeente, die alleen gewijzigd kan worden als de erfpachter de gemeente daarom verzoekt en de gemeente daar (al dan niet onder voorwaarden) mee instemt.¹⁶ Beoogd wordt, aldus de voor dit beleid verantwoordelijk wethouder, om aan de zelfbewoningsplicht een langdurige werking te verlenen.¹⁷ Omdat de zelfbewoningsplicht in de erfpachtvoorwaarden wordt opgenomen geldt deze in Amsterdam ook voor een volgende erfpachter. De gemeente heeft aangekondigd dat het beleid Nieuwbouw koopwoningen elke twee jaar zal worden geëvalueerd, maar dat reeds gesloten erfpachtcontracten (met eventueel een zelfbewoningsbeding) niet eenzijdig met een beleidswijziging kunnen worden aangepast.¹⁸ Elke individuele erfpachter zal dus, als hij bij naderinzien de zelfbewoningsplicht wenst te laten vervallen, toestemming aan de gemeente moeten vragen om het erfpachtrecht te wijzigen. In Amsterdam wordt niet uitgesloten dat het verkrijgen van toestemming in de praktijk lang kan duren.¹⁹

3. Onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht

3.1. Zoals hiervoor is aangegeven, leggen gemeenten in de praktijk veelal een zelfbewoningsplicht op in anterieure en koopovereenkomsten, of in erfpachtvoorwaarden. In het kader van een anterieure overeenkomst kan de gemeente bepalen dat zij een zelfbewoningsplicht wenst op te nemen teneinde de buy-to-let-praktijk tegen te gaan. Hoewel minister Ollongren stelt dat een anterieure overeenkomst altijd op basis van vrijwilligheid wordt gesloten²⁰ – hetgeen inderdaad het uitgangspunt is, gelet op het beginsel van contractsvrijheid – is voor de initiatiefnemer hiermee eigenlijk sprake van een gebonden keuze. Veelal komt het er immers op neer: óf de initiatiefnemer accepteert de zelfbewoningsplicht, óf het bouwplan gaat niet door.

3.2. Gemeenten weten op deze manier dus via de civielrechtelijke weg te sturen op de woonruimteverdeling. Het is echter de vraag of dit zonder meer is toegestaan. Als gemeenten optreden als privaatrechtelijke rechtspersoon dan is het civiele recht van toepassing, met dien verstande dat zij wel gebonden zijn aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ook volgt uit het bekende Windmill-arrest dat privaatrechtelijk optreden er niet toe mag leiden dat een bestaande publiekrechtelijke regeling op onaanvaardbare wijze wordt doorkruist.²¹ De gedachte hierachter is dat als het publiekrechtelijk mogelijk is om een bepaald doel te bereiken, in beginsel ook deze publiekrechtelijke ‘route’ moet worden gebruikt. Aan de hand van de zogenaamde ‘Windmill-criteria’ kan worden beoordeeld in hoeverre er sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht.

3.1. Jurisprudentie onaanvaardbare doorkruisingsleer
3.3. Op grond van de Windmill-criteria is sprake van een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht op het moment dat uit de inhoud en strekking van een publiekrechtelijke bepaling volgt dat deze bepaling zich tegen het gebruik van de privaatrechtelijke weg verzet. In 1992 heeft de Hoge Raad in het standaardarrest Bluskosten Vlissingen – in aanvulling op de Windmill-jurisprudentie – beslist dat wanneer verhaal van kosten langs de publiekrechtelijke weg is uitgesloten, dit een belangrijke aanwijzing is dat verhaal van kosten langs privaatrechtelijke weg ook is uitgesloten.²² Indien blijkt dat de wetgever de (uitdrukkelijke) bedoeling heeft gehad dat er geen publiekrechtelijke regeling bestaat, kan gebruikmaken van privaatrechtelijke bevoegdheden door bevoegde gezagen, teneinde dit specifieke doel ‘alsnog’ te bereiken, duiden op een onaanvaardbare doorkruising van publiekrecht. In het Bluskosten Vlissingen-arrest stond de Brandweerwet 1985 eraan in de weg dat bluskosten via privaatrechtelijke weg op betrokkenen werden verhaald, aangezien de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis nu juist had beoogd dat er geen kosten voor het blussen van branden in rekening konden worden gebracht bij burgers.²³

3.4. De onaanvaardbare doorkruisingsleer houdt gelet op de jurisprudentie dus in dat op het moment dat het bevoegd gezag een publiekrechtelijke ‘route’ ter beschikking staat om een bepaald doel te bereiken, er niet via de civiele weg druk mag worden uitgeoefend om ditzelfde doel via deze weg te bereiken. Het is gelet op de vaste Windmill jurisprudentie dan ook van belang welk doel gemeenten ten grondslag leggen aan de zelfbewoningsplicht en of zij daarvoor (uitdrukkelijk) een publiekrechtelijke bevoegdheid hebben verkregen van de wetgever.

3.2. Doorkruising Huisvestingswet?
3.5. In verband met het voorgaande zal de strekking en het doel van de zelfbewoningsplicht juridisch moeten worden geduid om te kunnen beoordelen of deze plicht in voorkomende gevallen rechtens (on)aanvaardbaar is. Dat de zelfbewoningsplicht een maatregel is waarmee speculatie van woningen kan worden tegengegaan heeft de Hoge Raad op 14 februari 2020 in een Curaçaos arrest bevestigd.²⁴ Het is dan ook de vraag of het feit dat de zelfbewoningsplicht dient of kan dienen om speculatie tegen te gaan, maakt dat een publiekrechtelijke regeling onaanvaardbaar wordt doorkruist.

3.6. De Hoge Raad heeft in 2006 een in dat verband belangrijk arrest gewezen, ook wel bekend als het ‘antispeculatiebeding’-arrest. Daarin heeft de Hoge Raad zich uitgelaten over de vraag of het opnemen van antispeculatiebedingen voor woningen boven een bepaalde koopprijs in strijd is met de Huisvestingswet.²⁵ Verweerders in cassatie vorderden in deze procedure een verklaring voor recht dat een in de notariële akte van levering van een woonhuis opgenomen antispeculatiebeding wegens strijd met de Huisvestingswet ontoelaatbaar c.q. nietig was.²⁶ De Huisvestingswet bevat publiekrechtelijke bevoegdheden om te sturen op de kring van personen die worden toegelaten tot woonruimte onder een bepaalde koopprijsgrens. De Huisvestingswet ziet daarmee, zo oordeelde de Hoge Raad, op de verdeling van aangewezen – onder bepaalde prijsgrenzen vallende – woonruimte onder de kring van personen die worden toegelaten door de gemeente.²⁷ In dit arrest lag ook de vraag voor of het antispeculatiebeding eenzelfde doel nastreefde als de Huisvestingswet. De Hoge Raad oordeelde van niet. De Hoge Raad stelde vast dat in civielrechtelijke overeenkomsten vervatte antispeculatiebedingen bij de uitgifte van bouwgrond, die niet zien op de verdeling van woonruimte en geen beperkingen aanbrengen op het recht van vrije vestiging, niet in strijd zijn met het systeem en de strekking van de Huisvestingswet.²⁸ Daaraan lag de overweging ten grondslag dat met antispeculatiebedingen, die dienen om te voorkomen dat woningbouwmogelijkheden onderwerp van speculatie worden, een ander doel wordt nagestreefd dan met de Huisvestingswet en dat (dus) van onaanvaardbare doorkruising van de Huisvestingswet geen sprake is.²⁹

3.7. Uit het antispeculatiebeding-arrest volgt, gelet op het voorgaande, dat een antispeculatiebeding (waaronder de zelfbewoningsplicht dus ook wordt geschaard) naar het oordeel van de Hoge Raad een ander doel nastreeft dan de Huisvestingswet. Dit betekent dat kan worden geconcludeerd dat de zelfbewoningsplicht niet per definitie strijdig is met het systeem en de strekking van de Huisvestingswet. Dit laat echter onverlet dat er nog altijd andere publiekrechtelijke regelingen kunnen zijn, waarin wel eenzelfde doel wordt nagestreefd als met de zelfbewoningsplicht gebeurt. Het is dan ook zinvol om stil te staan bij de vraag of de zelfbewoningsplicht een onaanvaardbare doorkruising van de Wro oplevert.

3.3. Doorkruising Wet ruimtelijke ordening (Wro)?
3.8. Voor de beantwoording van de hiervoor opgeworpen vraag moet worden nagegaan of er een publiekrechtelijke regeling bestaat die (uitdrukkelijk) voorziet in het tegengaan van speculatie. Het is ook mogelijk dat de wetgever blijkens de parlementaire geschiedenis van de Wro (meer impliciet) heeft beoogd om het toepassen van de zelfbewoningsplicht juist niet (publiekrechtelijk) mogelijk te maken. In dat geval is op grond van de Windmill-jurisprudentie het omzeilen van de beperkende publiekrechtelijke regeling via een civielrechtelijke overeenkomt niet toegestaan. In dat verband sta ik hierna eerst iets uitgebreider stil bij de Wro en de wetsgeschiedenis.

3.9. Voor het realiseren van een nieuwbouw- of transformatieproject is vaak een bestemmingswijziging nodig. Zonder planologische medewerking van het bevoegd gezag is het realiseren van een dergelijk project dan ook zelden te bewerkstelligen. Als er sprake is van een bouwplan in de zin van artikel 6.2.1 Bro en de gemeente plankosten maakt, kan zij de kosten daarvan verhalen op de initiatiefnemer. Dit kan door middel van een exploitatieplan. Gemeenten zijn niet verplicht om een exploitatieplan op te stellen als het kostenverhaal anderszins verzekerd is,³⁰ bijvoorbeeld door het sluiten van een anterieure overeenkomst.³¹ Hoewel in het kader van een anterieure overeenkomst contractsvrijheid geldt, is het voor de vraag of er sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht noodzakelijk om na te gaan wat de publiekrechtelijke regeling bepaalt ten aanzien van een onderwerp. In dat verband is relevant om op te merken dat gemeenten op grond van artikel 6.13 lid 2 onder d Wro jo. artikel 6.2.10 onder f Bro de bevoegdheid hebben om regels ten aanzien van antispeculatie op te nemen in een exploitatieplan, in elk geval voor zover het gaat om sociale huur- en koopwoningen. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de wetgever het voorsociale huur- en koopwoningen noodzakelijk heeft geacht dat er in een exploitatieplan regels kunnen worden opgenomen ten behoeve van het tegengaan van speculatie: ‘Bij sociale huur- en koopwoningen, waarbij immers de grondprijs in het exploitatieplan en de vrij op naamprijs van de woning veelal onder de marktwaarde ligt, zijn regels nodig voor het tegengaan van speculatie. Artikel 6.2.10 stelt buiten kijf dat dergelijke regels kunnen worden opgenomen in een exploitatieplan.’³²

3.10. Aangezien het via het publiekrechtelijke spoor dus mogelijk is om speculatie met sociale woningen tegen te gaan door van publiekrechtelijke bevoegdheden gebruik te maken, meen ik dat kan worden aangenomen dat het contracteren daarover ook is toegestaan. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat de gemeente wel gehouden is om te motiveren waarom een zelfbewoningsplicht noodzakelijk is.³³ Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het in anterieure overeenkomsten opnemen van een zelfbewoningsplicht ten aanzien van sociale huur- en koopwoningen naar verwachting geen onaanvaardbare doorkruising van de Wro oplevert.

3.11. In hoeverre het opnemen van een civielrechtelijke zelfbewoningsplicht voor woningen met een koopprijs boven de sociale grens (hierna: vrijesectorwoningen) een onaanvaardbare doorkruising van de Wro zou kunnen opleveren, is daarentegen lastiger te beoordelen. Op basis van de wettekst van de Wro en het Bro is in elk geval duidelijk dat het Bro het niet mogelijk maakt om in een exploitatieplan regels te stellen over vrijesectorwoningen met betrekking tot antispeculatie. Het is de vraag of het de bedoeling van de wetgever is geweest om deze mogelijkheid daarmee ook daadwerkelijk uit te sluiten. Gelet op het eerder aangehaalde arrest Bluskosten Vlissingen kan, indien de publiekrechtelijke regeling niet voorziet in een antwoord op de vraag of de privaatrechtelijke weg geoorloofd is – zoals hier het geval is –, worden gekeken naar de inhoud en strekking van de regeling, die ook kan blijken uit haar geschiedenis.

3.12. De wetgever heeft zich in de wetsgeschiedenis van de Wro en het Bro helaas niet met zoveel woorden uitgesproken over de vraag in hoeverre het wenselijk is dat gemeenten regels kunnen stellen om speculatie met vrijesectorwoningen tegen te gaan. Immers, enkel is verwezen naar de noodzaak om voor sociale huur- en koopwoningen deze bevoegdheid in het leven te roepen, teneinde speculatie tegen te gaan.³⁴ In die zin heeft de wetgever antispeculatie voor vrijesectorwoningen dus(in elk geval) niet expliciet mogelijk gemaakt. Ook blijkt niet uit de wetsgeschiedenis of de in artikel 6.2.10 Bro opgenomen opsomming limitatief is bedoeld. Vergelijk in dit geval artikel 3.1.2 Bro (oud) ten aanzien waarvan door de wetgever is aangegeven dat dit artikel limitatief was bedoeld.³⁵ Dat dit artikel zo moet worden gelezen is duidelijk geworden in de parlementaire toelichting op de wetswijziging, terwijl deze limitatieve werking in eerste instantie niet direct volgde uit de letterlijke tekst van artikel 3.1.2 Bro. Pas sinds de wijziging van het Bro in 2017 kunnen gemeenten aangeven welk percentage aan middeldure huurwoningen moet worden gerealiseerd. Het is niet uitgesloten dat de wetgever bij artikel 6.2.10 onder f Bro eenzelfde limitatieve bedoeling heeft gehad als in artikel 3.1.2 Bro, ondanks het feit dat dit niet letterlijk uit de wettekst van artikel 6.2.10 onderf Bro volgt. Mocht het de bedoeling van de wetgever zijn geweest dat het gemeenten enkel is toegestaan om regels te stellen voor sociale huur- en koopwoningen met betrekking tot het tegengaan van speculatie, dan bestaat een dergelijke bevoegdheid (dus) niet voor vrijesectorwoningen. Dit zou kunnen betekenen dat het gemeenten (ook) niet is toegestaan om daarover privaatrechtelijk te contracteren, zonder dat dit een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht oplevert.

3.13. Aangezien uit de wetsgeschiedenis niet ondubbelzinnig volgt of het de bedoeling van de wetgever is geweest om antispeculatie bij vrijesectorwoningen publiekrechtelijk mogelijk te maken of niet, is het een kwestie van afwachten tot daarover meer duidelijkheid wordt gegeven, bijvoorbeeld in de rechtspraak. In de politiek lijkt erin elk geval van uit te worden gegaan dat het toepassen van een zelfbewoningsplicht bij nieuwbouw rechtens toegestaan is.³⁶ Het staat aldus niet vast of de wet zich verzet tegen de in de praktijk bestendige werkwijze van gemeenten waarbij zij met toepassing van een zelfbewoningsplicht in anterieure overeenkomsten de privaatrechtelijke weg kiezen om speculatie met vrijesectorwoningen tegen te gaan.

3.14. Daarbij merk ik nog op dat uit de praktijk blijkt dat de zelfbewoningsplicht veelal een van de voorwaarden is die door gemeenten in het kader van een overeenkomst worden opgelegd. Zo worden naast een zelfbewoningsplicht regelmatig ook andere verplichtingen opgelegd, bijvoorbeeld ten aanzien van de hoogte van de huur (sociaal of middelduur). De woningbouwopgave is in Nederland erg groot en de ontwikkeling van woningbouw moet om die reden worden gestimuleerd. Ik sluit niet uit dat het niet mogelijk is om dit te bereiken als de woningbouw (volledig) wordt overgelaten aan de markt. Anderzijds lijken gemeenten met het afdwingen van allerlei voorwaarden (waaronder de zelfbewoningsplicht) een tegenovergesteld effect te bereiken. De markt ziet zich namelijk geconfronteerd met (lokale) overheden die zich op een vergaande wijze bemoeien met de wijze waarop bijvoorbeeld verhuur van nieuwbouwwoningen plaatsvindt. Dit schrikt beleggers en ontwikkelaars af. Er zijn namelijk voorbeelden bekend waarin dergelijke partijen in onderhandelingen met gemeenten afhaken, wat de bouw van nieuwbouwwoningen niet ten goede komt. Hoewel speculatie met woningen dus wellicht kan worden voorkomen door een zelfbewoningsplicht op te leggen, kan een dergelijke verplichting (al dan niet in combinatie met andere eisen die de gemeente stelt) er juist ook toe leiden dat in het geheel minder woningen worden gerealiseerd. Dit mogelijk averechtse effect is uiteraard onwenselijk.

3.15. Op basis van hetgeen in deze paragraaf is besproken concludeer ik dat het in beginsel mogelijk is om een zelfbewoningsplicht op te nemen in privaatrechtelijke koop- of erfpachtovereenkomsten, mits de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht worden genomen. Bij anterieure overeenkomsten ligt dit mogelijk anders, maar de wetsgeschiedenis biedt mijns inziens onvoldoende houvast om daar al te stellige uitspraken over te doen. In elk geval kan worden geconcludeerd dat niet goed valt vast te stellen hoe de zelfbewoningsplicht juridisch moet worden geduid en op basis van welke wettelijke grondslag gemeenten de zelfbewoningsplicht opleggen. Ik vermoed dat dit ook de reden is dat de zelfbewoningsplicht in verschillende vormen wordt opgelegd. Bovendien valt niet uit te sluiten dat de zelfbewoningsplicht voor initiatiefnemers een afschrikwekkende werking heeft en dat (daarom) bepaalde nieuwbouwprojecten niet of minder snel van de grond komen. Zoals ik het zie, is dit een mogelijk onbedoeld effect van het toepassen van een zelfbewoningsplicht.

4. Misbruik van bevoegdheid

4.1. Los van de vraag of het gebruik van de privaatrechtelijke route een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht oplevert, geldt zoals gezegd dat gemeenten zich bij privaatrechtelijk optreden moeten houden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.³⁷ Zo mag een gemeente niet in strijd handelen met het verbod van détournement de pouvoir. Met andere woorden: gemeenten mogen hun publiekrechtelijke bevoegdheden niet aanwenden voor een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid is verstrekt. De vraag is in hoeverre het afdwingen van de acceptatie van een zelfbewoningsplicht door gemeenten door middel van een anterieure overeenkomst toelaatbaar is, gelet op voornoemd beginsel. Een belangrijk standaardarrest waarin de toepassing van het verbod op détournement de pouvoir door de Hoge Raad is uitgewerkt is het arrest Alkemade/Hornkamp uit 1998.³⁸

4.2. In het arrest Alkemade/Hornkamp heeft de Hoge Raad geoordeeld dat een door de gemeente Alkemade bedongen contractuele bepaling, waarin een initiatiefnemer zich had verbonden om te voldoen aan de wensen van de gemeente Alkemade op het gebied van woonruimteverdeling, in strijd was met het verbod op détournement de pouvoir en daarom nietig was.³⁹ De Hoge Raad overwoog in dat verband, kort gezegd, dat op grond van de WRO (oud) aan de planologische medewerking slechts voorwaarden mochten worden verbonden met het doel om planologische belangen te behartigen.⁴⁰ Woonruimteverdeling viel daar niet onder. In de jaren na Alkemade/ Hornkamp is gebleken dat de jurisprudentie op dit punt niet eenduidig is en dat de praktijk waarbij gemeenten voorwaarden stellen, in ruil voor medewerking aan een planologische wijziging, niet in algemene zin ontoelaatbaar wordt bevonden.

4.3. Het zou, gelet op het voorgaande, interessant zijn om te bezien in hoeverre een zelfbewoningsplicht – die mogelijk naar het oordeel van een rechter betrekking heeft op het sturen op woonruimteverdeling – naar haar aard een schending van het verbod op détournement de pouvoir zou kunnen opleveren. Het is namelijk niet duidelijk of de zelfbewoningsplicht ruimtelijke belangen behartigt, hetgeen wel vereist is indien de planologische medewerking door de gemeente afhankelijk wordt gesteld van de acceptatie van de zelfbewoningsplicht door een initiatiefnemer. In principe kan een gemeente alleen planologische medewerking weigeren, indien er geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening.

4.4. In paragraaf 3.5 is aangegeven dat de Hoge Raad recent heeft bepaald dat de zelfbewoningsplicht als een vorm van antispeculatie kan worden beschouwd. Niet is uitgesloten, dat de zelfbewoningsplicht daarmee ook kan worden gezien als een verplichting gericht op woonruimteverdeling, zoals bij Alkemade/Hornkamp het geval was. Anderzijds maakt artikel 6.2.10 onder f Bro het mogelijk om regels over antispeculatie te stellen en zou kunnen worden gesteld dat daarmee de ruimtelijke relevantie is gegeven. Daarbij merk ik op dat mijns inziens de enkele ruimtelijke relevantie niet voldoende is om een zelfbewoningsplicht privaatrechtelijk af te dwingen. Zoals gezegd, zal wel moeten worden aangetoond dat dit noodzakelijk is in verband met een goede ruimtelijke ordening, als de gemeente zonder de zelfbewoningsplicht de planologische medewerking wil weigeren. Het zou in mijn optiek, gelet op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur waar gemeenten aan zijn gebonden, niet helemaal zuiver zijn als gemeenten bij toepassing van artikel 6.2.10 onder f Bro wel moeten motiveren waarom het noodzakelijk is om bij een exploitatieplan speculatie tegen te gaan, maar dit bij het toepassen van de zelfbewoningsplicht in civielrechtelijke verhoudingen niet noodzakelijk zou zijn. Niet alleen wordt daarmee niet gehandeld conform de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, maar bovendien kan dit leiden tot willekeur.

5. Zelfbewoningsplicht in strijd met fundamentele en Europese grondrechten?

5.1. Ten slotte verdient de (on)mogelijkheid van de zelfbewoningsplicht bij bestaande bouw nog kort de aandacht. In paragraaf 2.3 is al ingegaan op het feit dat minister Ollongren momenteel de mogelijkheid van een wettelijk vastgelegde zelfbewoningsplicht voor bestaande bouw verkent. Het is gelet op het Europese Unierecht, op grond waarvan het vrije verkeer van vestiging en het vrije verkeer van kapitaal slechts onder bepaalde voorwaarden mag worden beperkt, de vraag of de zelfbewoningsplicht voor bestaande bouw in publiekrecht kan worden vervat. Het is niet onvoorstelbaar dat het Hof van Justitie tot de conclusie komt dat dergelijke nationale regels het Unierecht onaanvaardbaar inperken.

5.2. Tot op heden is, zover ik heb kunnen nagaan, over de zelfbewoningsplicht nog geen zaak voorgelegd aan het Hof van Justitie. Als het Hof van Justitie ooit een beoordeling geeft van de zelfbewoningsplicht, biedt dit mogelijk ook meer duidelijkheid voor de toepassing daarvan bij nieuwbouwprojecten. Enerzijds kan worden gesteld dat bij nieuwbouwprojecten minder direct wordt ingegrepen op het eigendomsrecht dan bij bestaande bouw. Beoogd kopers zijn immers nog geen woningeigenaar en gaan uit eigen beweging akkoord met de zelfbewoningsplicht, waarbij het beginsel van contractsvrijheid geldt. Anderzijds is het mijns inziens niet uitgesloten dat een zelfbewoningsplicht voor nieuwbouw – zoals deze nu reeds wordt toegepast – (evenzeer) in strijd kan zijn met het recht op vrije vestiging en vrij verkeer van kapitaal, als een zelfbewoningsplicht voor bestaande bouw.

5.3. Nogmaals, over dit vraagstuk is erg weinig jurisprudentie beschikbaar. Het komt in de praktijk voor dat bij nieuwbouwprojecten een antispeculatiebeding voor de duur van wel twintig jaar wordt opgelegd. Dit is uiteraard erg lang en kan een danige beperking vormen van de doorstroom op de huizenmarkt. Ik sluit dus niet uit dat de reeds bestendige praktijk, waarbij gemeenten de zelfbewoningsplicht toepassen bij nieuwbouwprojecten, onder omstandigheden strijdig is met het Unierecht.

6. Conclusie en samenvatting

6.1. In het voorgaande is ingegaan op de buy-to-let-praktijk, waarbij gemeenten steeds vaker de zelfbewoningsplicht toepassen om speculatie met nieuwbouwkoopwoningen tegen te gaan. Gemeenten willen op die manier kennelijk voorkomen dat nieuwbouwwoningen worden opgekocht door beleggers en daarmee niet direct beschikbaar zijn voor starters.

6.2. Gebleken is dat gemeenten de zelfbewoningsplicht op verschillende manieren toepassen. Zo wordt de zelfbewoningsplicht vastgelegd in anterieure overeenkomsten die met initiatiefnemers worden gesloten, maar ook komt het voor dat de gemeente – indien zij een grondpositie heeft – in koopovereenkomsten of erfpachtvoorwaarden een zelfbewoningsplicht (en/of ander antispeculatiebeding) vervat. Kortom, gemeenten leggen de zelfbewoningsplicht veelal op via de civielrechtelijke ‘route’.

6.3. Dat gemeenten de zelfbewoningsplicht overeenkomen in anterieure overeenkomsten die worden gesloten met initiatiefnemers, is interessant, omdat artikel 6.2.10 onderf Bro – die een uitwerking vormt van artikel 6.13 lid 2 onder d Wro – bepaalt dat gemeenten in exploitatieplannen regels kunnen opnemen om speculatie tegen te gaan bij sociale koopwoningen. De Hoge Raad heeft vastgesteld dat de zelfbewoningsplicht als een vorm van antispeculatie kan worden beschouwd. Uit de wettekst en de wetsgeschiedenis blijkt niet of artikel 6.2.10 onder f Bro limitatief is bedoeld, waarmee het lastig is om te beoordelen in hoeverre het de bedoeling van de wetgever is geweest dat gemeenten regels kunnen stellen op grond waarvan speculatie met vrijesectorwoningen kan worden tegengegaan. Mocht dit de bedoeling zijn geweest, dan geldt vermoedelijk dat het gemeenten ook is toegestaan om daarover privaatrechtelijk te contracteren, zonder dat dit een onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht oplevert.

6.4. Los van de vraag of de zelfbewoningsplicht een onaanvaardbare doorkruising van de Wro kan opleveren, is het van belang of gemeenten misbruik maken van de publiekrechtelijke bevoegdheid die ze toekomt, indien zij de zelfbewoningsplicht afdwingen in anterieure overeenkomsten door planologische medewerking daarvan afhankelijk te stellen. Indien de zelfbewoningsplicht inderdaad een bevoegdheid is die ook over de (publiekrechtelijke) band van de Wro kan worden geregeld, kan worden gesteld dat gemeenten zouden moeten motiveren waarom de zelfbewoningsplicht in de concrete situatie noodzakelijk is, in het kader van een goede ruimtelijke ordening. Het zou, gelet op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in samenhang bezien met artikel 3:14 BW, mijns inziens niet redelijk zijn als gemeenten bij privaatrechtelijk optreden niet zouden hoeven motiveren waarom een motiveringsplicht in een concreet geval noodzakelijk is, terwijl zij dit bij publiekrechtelijk optreden op grond van de Wro wel zouden moeten.

6.5. Wat van al het voorgaande ook zij, ik ben in elk geval van mening dat vooralsnog onvoldoende duidelijk is hoe de zelfbewoningsplicht juridisch moet worden geduid. Het is mijns inziens wel noodzakelijk dat daar duidelijkheid over komt, niet in de laatste plaats gelet op de huidige parlementaire discussie over de opkoopbescherming en de zelfbewoningsplicht ten aanzien van bestaande bouw. Bovendien is het maar de vraag of met het opleggen van de zelfbewoningsplicht datgene kan worden bereikt wat gemeenten nastreven: namelijk het tegengaan van speculatie met woningen. Ik merk daarbij op dat het nu bestendige praktijk is dat gemeenten de zelfbewoningsplicht op verschillende manieren en in verschillende vormen toepassen. Het zou in dat verband mooi zijn als er meer houvast wordt geboden inzake de vraag wat moet worden verstaan onder ‘de zelfbewoningsplicht’ en onder welke omstandigheden de toepassing daarvan rechtens toelaatbaar kan worden geacht.

Mr. C.G. Top is werkzaam als advocaat bij Wijn & Stael Advocaten te Utrecht. Dank is verschuldigd aan Shanna Derksen. Deze bijdrage is afgerond op 26 januari 2021.

Bronvermelding

¹. Uit onderzoek van Het Financieele Dagblad van augustus 2020 blijkt dat een groep van bijna twintig gemeenten, waaronder Den Haag, Zwolle, Haarlem en Nuenen, in 2020 de zelfbewoningsplicht zijn gaan toepassen om nieuwbouw ongeschikt te maken als beleggingsobject. Zie Erik van Rein, ‘Gemeenten zetten belegger buitenspel met woonplicht bij nieuwbouw’, Het Financieele Dagblad 10 augustus 2020.

². Ik verwijs naar de toelichting op het Wetsvoorstel opkoopbescherming en verruiming mogelijkheden tijdelijke verhuur. De consultatieversie is te raadplegen via overheid.nl. De consultatie is op 22 december 2020 gesloten.

³. Kamerstukken II 2018/19, 32847, nr. 489 (Motie van het lid Beckerman c.s. over een zelfbewoningsplicht voor bestaande koopwoningen).

⁴. Wetsvoorstel opkoopbescherming en verruiming mogelijkheden tijdelijke verhuur, consultatieversie is te raadplegen via overheid.nl. De consultatie is op 22 december 2020 gesloten.

⁵. Artikel 41 Huisvestingswet in Wetsvoorstel opkoopbescherming en verruiming mogelijkheden tijdelijke verhuur (concept).

⁶. De Hoge Raad heeft in een arrest van 14 februari 2020 met zoveel woorden bevestigd dat de zelfbewoningsplicht als een vorm van ‘antispeculatie’ kan worden beschouwd. Daarover meer in paragraaf 3.5 en 4.4.

⁷. Nieuwsbericht gemeente Utrecht online, ‘Utrecht voert zelfbewoningsplicht in voor koopwoningen tot 307.400 euro’, 13 maart 2020, online verkregen via utrecht.nl/nieuws/nieuwsbericht-gemeente-utrecht/utrecht-voert-zelfbewoningsplicht-in-voor-koopwoningen-tot-307400-euro.

⁸. Gemeenteblad 2020, nr. 120724, ‘Toewijzingsregeling voor nieuwbouwwoningen, de eis tot zelfbewoning en anti-speculatiebeding’.

⁹. Overigens wordt in de Toewijzingsregeling van de gemeente Boxtel verwezen naarschriftelijke ontheffing door burgemeester en wethouders van een andere gemeente, namelijk de gemeente Sint-Michielsgestel. Deze laatstgenoemde gemeente heeft een gelijkluidende bepaling opgenomen in de ‘Toewijzingsregeling voor nieuwbouwwoningen, bouwkavels en nieuwe woningen die door een wijzigingsplan in de gemeente Sint-Michielsgestel verkocht worden en de eis tot zelfbewoning’. Mogelijk is per abuis de verkeerde gemeentenaam ingevoegd. Ontheffing van de zelfbewoningsplicht is op grond van de toewijzingsregeling van de gemeente Boxtel mogelijk indien: a. verkoop op grond van een machtiging van de rechter als bedoeld in artikel 3:174 van het Burgerlijk Wetboek plaatsvindt; b. executoriale verkoop door hypothecaire schuldeisers(artikel 3:268 van het Burgerlijk Wetboek) plaatsvindt; c.schriftelijke ontheffing door burgemeester en wethouders van de gemeente Sint-Michielsgestel wordt gegeven in het geval van:- verandering van werkkring van koper op grond waarvan redelijkerwijs verhuisd dient te worden;- overlijden van koper of diens echtgeno(o)t(e) of partner waarmee de woning tezamen is aangekocht;- ontbinding van het huwelijk van koper door echtscheiding of verbreken geregistreerd partnerschap; - verhuizing waartoe wordt genoodzaakt door de gezondheid van koper of een van zijn gezinsleden.

¹⁰. Gemeenteblad 2020, nr. 120724, ‘Toewijzingsregeling voor nieuwbouwwoningen, de eis tot zelfbewoning en anti-speculatiebeding’, p. 2.

¹¹. Gemeenteblad 2020, nr. 120724, ‘Toewijzingsregeling voor nieuwbouwwoningen, de eis tot zelfbewoning en anti-speculatiebeding’, p. 3.

¹². Gemeenteblad 2020, nr. 120724, ‘Toewijzingsregeling voor nieuwbouwwoningen, de eis tot zelfbewoning en anti-speculatiebeding’, p. 3.

¹³. Nieuwsbericht gemeente Utrecht online, ‘Utrecht voert zelfbewoningsplicht in voor koopwoningen tot 307.400 euro’, 13 maart 2020, online verkregen via utrecht.nl/nieuws/nieuwsbericht-gemeente-utrecht/utrecht-voert-zelfbewoningsplicht-in-voor-koopwoningen-tot-307400-euro.

14. Beleidsregel van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam voor nieuwbouw koopwoningen voor eigenaarbewoners (Beleidsregels nieuwbouw koopwoningen voor eigenaar-bewoners Amsterdam), Gemeenteblad 2020, nr. 171535.

15. Artikel 1 Beleidsregels nieuwbouw koopwoningen voor eigenaar-bewoners Amsterdam, Gemeenteblad 2020, nr. 171535.

16. Beleidsregel van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam voor nieuwbouw koopwoningen voor eigenaarbewoners (Beleidsregels nieuwbouw koopwoningen voor eigenaar-bewoners Amsterdam), Gemeenteblad 2020, nr. 171535, toelichting bij artikel 1.

17. Nieuwsbericht gemeente Amsterdam online, ‘Zelfwoonplicht voor nieuwbouw koopwoningen’, 7 juli 2020, online verkregen via: amsterdam.nl/bestuur-organisatie/college/wethouder/laurens-ivens/persberichten/zelfwoonplicht-nieuwbouw-koopwoningen/.

18. Artikel 6 Beleidsregels nieuwbouw koopwoningen voor eigenaar-bewoners Amsterdam, Gemeenteblad 2020, nr. 171535.

19. De gemeente Amsterdam voorziet namelijk nu al dat behandeling van dergelijke verzoeken om toestemming een grote inzet zal vragen van de afdeling Erfpacht & Uitgifte van de gemeente. Zie artikel 6 Beleidsregels nieuwbouw koopwoningen voor eigenaar-bewoners Amsterdam, Gemeenteblad 2020, nr. 171535.

20. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, ‘Mogelijkheden gemeenten voor regie op de woonruimteverdeling voor starters’ van 10 oktober 2019 (Kamerstukken II 2019/20, 32847, nr. 572).

21. HR 26 januari 1990, NJ 1991/393; AB 1990/408, m.nt. G.P. Kleijn; AB Klassiek 2009/15, m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens (Windmill).

22. HR 11 december 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0788, r.o. 3.5.

23. HR 11 december 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0788, r.o. 3.6.

24. HR 14 februari 2020, ECLI:NL:HR:2020:257.

25. HR 14 april 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU8946.

26. HR 14 april 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU8946, r.o. 1.

27. HR 14 april 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU8946, r.o. 3.7.4.

28. HR 14 april 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU8946, r.o. 3.9.2.

29. Idem.

30. Artikel 6.12 lid 2 onder a-c Wro.

31. Artikel 6.24 Wro.

32. Stb. 2008, 145, ‘Besluit van 21 april 2008 tot uitvoering van de Wet ruimtelijke ordening’, toelichting bij artikel 6.2.10 Bro.

33. Gemeenten zijn immers over de band van artikel 3:14 BW gehouden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

34. Stb. 2008, 145, ‘Besluit van 21 april 2008 tot uitvoering van de Wet ruimtelijke ordening’, toelichting bij artikel 6.2.10 Bro.

35. Stb. 2008, 145, p. 32 en 80 en Stb. 2017, 172, p. 3 en 4. Vgl. ook S.W. Derksen, ‘Afdwingen realisatie middeldure huurwoningen: een einde aan de jarenlange ontoelaatbare praktijk?’, TBR 2018/69, par. 2.1.

36. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, ‘Mogelijkheden gemeenten voor regie op de woonruimteverdeling voor starters’ van 10 oktober 2019 (Kamerstukken II 2019/20, 32847, nr. 572).

37. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur werken zoals eerdergenoemd immers ook door in het privaatrechtelijk optreden van een bestuursorgaan, over de band van artikel 3:14 BW. Wanneer gemeenten optreden als erfpachtgever, geldt bovendien dat zij op grond van artikel 3:13 lid 1 BW reeds in de hoedanigheid van privaatrechtelijke rechtspersoon geen onredelijke voorwaarden aan de erfpacht mogen stellen.

38. HR 3 april 1998, ECLI:NL:HR:1998:AN5655, NJ 1998/588, m.nt. A.R. Bloembergen.

39. HR 3 april 1998, ECLI:NL:HR:1998:AN5655, r.o. 3.3.2, NJ 1998/588, m.nt. A.R. Bloembergen.

40. HR 3 april 1998, ECLI:NL:HR:1998:AN5655, r.o. 3.3.2, NJ 1998/588, m.nt. A.R. Bloembergen.