Recent heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (''de Afdeling'') (RvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062) een oordeel gegeven over het opnemen van brancheringsregels in bestemmingsplannen. Brancheringsregels worden door gemeenten gebruikt om het winkelaanbod te kunnen reguleren. Zo heeft de gemeente Appingedam in een bestemmingsplan bepaald dat aan het Woonplein, een gebied net buiten het centrum, alleen volumineuze detailhandel is toegestaan. Hieronder valt detailhandel in o.a. auto’s, boten en bouwmaterialen. Het stadscentrum is uitsluitend bestemd voor alle overige detailhandel, zoals kleding- en boekenwinkels. De gemeente wil op deze manier leegstand in het stadscentrum voorkomen. De eigenaar van een aantal winkelpanden aan het Woonplein wilde echter – in afwijking van het bestemmingsplan - een pand verhuren aan Bristol B.V., een keten van discountwinkels in schoenen en kleding. In de procedure bij de Afdeling heeft de eigenaar in dit kader aangevoerd dat de brancheringsregels in strijd zijn met de Europese Dienstenrichtlijn.

Toetsingskader
Het toetsingskader dat de Afdeling toepast, is te vinden in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. Dat deze richtlijn ook van toepassing is op detailhandel heeft het Hof van Justitie eerder dit jaar vastgesteld (HvJ 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44) naar aanleiding van prejudiciële vragen van de Afdeling (zie voor de verwijzingsuitspraak RvS 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:75). Op grond van de Dienstenrichtlijn moet een kwantitatieve of territoriale beperking van Diensten - zoals het verbieden van reguliere detailhandel - niet-discriminatoir zijn en voldoen aan de eisen van noodzakelijkheid en evenredigheid. Tussen partijen is niet in geschil dat de brancheringsregeling niet in strijd is met het discriminatieverbod. De andere twee criteria worden door de Afdeling wel getoetst.

Noodzakelijkheid
De raad van de gemeente Appingedam achtte het opnemen van brancheringsregels noodzakelijk, ter behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand. De gemeente wil in het centrum een mix van winkels behouden om zo aan de koopbehoefte van de consument tegemoet te kunnen komen. De Afdeling oordeelt met betrekking tot de noodzakelijkheidseis dat een dergelijk doel van bescherming van het stedelijk milieu een dwingende reden van algemeen belang kan vormen die een territoriale beperking rechtvaardigt. Aan de voorwaarde van noodzakelijkheid in artikel 15 lid 3 sub b van de Dienstenrichtlijn wordt hiermee voldaan.

Evenredigheid
Ter onderbouwing van het standpunt dat de brancheringsregeling geschikt is voor het bereiken van het beoogde doel en dus evenredig is, verwijst de raad naar algemene ervaringsregels. De raad stelt dat, juist door het langjarig gebruik van brancheringsregelingen, er geen concreet bewijs voorhanden is inzake de verwachte gevolgen als branchering zou worden losgelaten. Dit loslaten zou ‘naar verwachting’ nadelige gevolgen hebben voor het centrumgebied. De Afdeling neemt echter geen genoegen met deze redenering. Onder verwijzing naar Unierechtelijke uitspraken overweegt de Afdeling dat de nationale rechterlijke instantie die onderzoekt of een regeling gerechtvaardigd is, objectief en aan de hand van nauwkeurige statistische gegevens of andere middelen moet onderzoeken of het nagestreefde doel kan worden bereikt. Daarbij moet ook worden onderzocht of dit doel niet kan worden bereikt met maatregelen die het vrije verkeer van goederen minder beperken. In de zaak Appingedam had de gemeenteraad ter motivering van de brancheringsregeling enkel verwezen naar algemene ervaringsregels. Er waren geen concrete onderzoeksgegevens overgelegd, waaruit bleek dat het doel - het tegengaan van leegstand in het stadscentrum - met de gekozen brancheringsregels zou worden bereikt. Hierdoor kon de Afdeling niet beoordelen of de gekozen maatregel, het reguleren van detailhandel door middel van de brancheringsregeling, niet verder ging dan nodig was om leegstand te voorkomen. De Afdeling geeft in haar tussenuitspraak de raad zes maanden de tijd om alsnog onderzoek te verrichten naar de evenredigheid van de gekozen brancheringsregeling.

Gevolgen voor de praktijk
De Afdeling heeft met deze tussenuitspraak duidelijk gemaakt dat gemeenten bij de motivering van brancheringsregels niet kunnen volstaan met het verwijzen naar algemene ervaringsregels. Het beperken van een dienstenactiviteit in ruimtelijke besluiten is hiermee op basis van de Dienstenrichtlijn onderhevig aan strengere motiveringseisen dan voorheen het geval was. Gemeenten doen er goed aan om in het bestemmingsplan opgenomen maatregelen die een beperking van de Dienstenrichtlijn inhouden goed te onderbouwen, onder verwijzing naar specifieke onderzoeksgegevens. De gemeente Appingedam zal nu binnen zes maanden onderzoek moeten verrichten naar de geschiktheid van de brancheringsregeling. Mocht blijken dat er een andere, minder ingrijpende maatregel net zo geschikt is, dan dient de gemeente het bestemmingsplan op dit punt aan te passen.

10-7-2018