Een zorgplicht is een algemene plicht tot het doen of nalaten van handelingen ten behoeve van een bepaald belang. Zonder gedetailleerde normstelling benadrukken zorgplichten de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven. Zowel in het huidige milieurecht als onder de op handen zijnde Omgevingswet nemen zorgplichten een belangrijke plaats in. Waarin verschillen de zorgplichten onder de Omgevingswet van de zorgplichten onder het huidige recht en welke gevolgen heeft dat voor u? Daarover leest u meer in dit blog. 

Zorgplichten onder het huidige milieurecht
In het huidige milieurecht komen verschillende zorgplichtbepalingen voor. Denk aan de zorgplicht in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer (Wm) en artikel 2.1 Activiteitenbesluit. 

Artikel 1.1a Wm bevat een algemene zorgplicht: Eenieder moet voldoende zorg voor het milieu in acht nemen. Ook is eenieder die redelijkerwijs weet of kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht deze handelingen achterwege te laten voor zover dat in redelijkheid kan worden gevergd, dan wel maatregelen te treffen die deze gevolgen voorkomen, beperken of ongedaan maken. Deze zorgplichtbepaling dient niet alleen als codificatie van de eigen verantwoordelijkheid van eenieder om zorg te dragen voor een schoon milieu, maar is tegelijkertijd ook een belangrijke vangnetbepaling waarmee het bevoegd gezag tegen mogelijke milieuverontreiniging kan optreden in gevallen waar er geen milieuvoorschriften worden overschreden. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in het verleden deze algemene zorgplicht zeer beperkt uitgelegd. Slechts in gevallen waarbij er ernstige gevolgen of acute dreiging bestaat en waarin de Wm niet voorziet, kan sprake zijn van een overtreding van de algemene zorgplicht waartegen handhavend kan worden opgetreden, bijvoorbeeld door het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang.

Ook de zorgplicht van artikel 2.1 Activiteitenbesluit die, kortgezegd, de drijver van een inrichting verplicht om alle negatieve gevolgen voor het milieu zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken wordt door de Afdeling beperkt uitgelegd. Alleen in gevallen waarbij het handelen of nalaten van de drijver van de inrichting onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht kan op grond van de zorgplicht uit het Activiteitenbesluit handhavend worden opgetreden. Deze zorgplicht heeft een aanvullende werking. Zij geldt niet naast eventuele voorschriften uit een vergunning en naast de bepalingen uit het Activiteitenbesluit. Alleen in het geval een uitputtende regeling ontbreekt en het belang van de bescherming van het milieu wordt geschaad kan, afhankelijk van de omstandigheden, het bevoegd gezag handhavend optreden met een beroep op deze zorgplicht. De overtreding van de zorgplicht uit het Activiteitenbesluit is in artikel 1a lid 1 van de Wet op de economische delicten (Wed) strafbaar gesteld, waardoor deze zorgplichtbepaling strafrechtelijk kan worden gehandhaafd. Dit in tegenstelling tot de algemene zorgplicht in artikel 1.1a Wm die niet in de Wed is opgenomen en daarom niet strafrechtelijk kan worden gehandhaafd.

Zorgplichten onder de Omgevingswet 
Onder de Omgevingswet (Ow) komen niet alleen algemene en specifieke zorgplichten voor, maar ook een algemeen verbod. 

Algemene zorgplichten
De algemene zorgplicht voor de fysieke leefomgeving wordt door artikel 1.6 en artikel 1.7 Ow gevormd. Artikel 1.6 Ow verplicht eenieder om zorg te dragen voor de fysieke leefomgeving. In artikel 1.7 Ow is bepaald dat eenieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving kan hebben, verplicht is alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen. Voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, moeten die gevolgen zoveel mogelijk worden beperkt of ongedaan worden gemaakt. Als blijkt dat die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt, moet de activiteit achterwege worden gelaten voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden gevraagd. In de parlementaire geschiedenis bij de Omgevingswet staat dat de algemene zorgplicht voortbouwt op zorgplichten in de huidige wetgeving (waaronder 1.1a Wm) en een belangrijke vangnetfunctie blijft vervullen zonder dat daar een groot juridiserend effect of toename in procedures bij gepaard zal gaan. 

Algemeen verbod
Nieuw onder de Omgevingswet is het algemeen, strafrechtelijk handhaafbaar verbod in artikel 1.7a op basis waarvan het eenieder verboden is om een activiteit te verrichten of na te laten als daardoor aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving ontstaan of dreigen te ontstaan. Evenals de algemene zorgplicht is dit verbod een vangnet voor gevallen die niet onder specifieke regels vallen. Met dit verbod wordt recht gedaan aan de uit de Europese richtlijn milieustrafrecht volgende verplichting voor Nederland om in nationale wetgeving strafrechtelijke sancties op te nemen voor ernstige overtredingen van bepalingen in het gemeenschapsrecht inzake milieubescherming.

Specifieke zorgplichten
Specifieke zorgplichten zijn opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), bijvoorbeeld voor het brandveilig gebruik van gebouwen (artikel 6.4 Bbl) of voor milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten (artikel 2.11 Bal). Deze specifieke zorgplichten borduren voort op de algemene zorgplicht in de Ow maar zijn concreter en zien op specifieke activiteiten. Ook zijn specifieke zorgplichten zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk handhaafbaar. Een belangrijk verschil met de zorgplichten uit het huidige recht (waaronder artikel 2.1 Activiteitenbesluit) is dat deze specifieke zorgplichten altijd van toepassing zijn op de betreffende specifieke activiteit waar ze voor bedoeld zijn. Ze werken dus niet slechts aanvullend, maar gelden ook in de gevallen waarin rijksregels en vergunningsvoorschriften van toepassing zijn. 

Specifieke zorgplichten geven per activiteit het doel aan dat bij de bescherming van de fysieke leefomgeving moet worden bereikt zonder daarbij aan te geven met welke middelen of op welke concrete wijze dat doel moet worden bereikt. Specifieke zorgplichten maken het daarmee mogelijk dat de meer uitgewerkte regels zich tot de hoofdzaken kunnen beperken en niet onnodig veel gedetailleerde regels bevatten die vaak niet relevant zijn en juist van de hoofdzaken afleiden (aldus de besluitgever). Met specifieke zorgplichten zou aldus een groot aantal regels en voorschriften uit bijvoorbeeld het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling kunnen worden vervangen waarmee, in het kader van deregulering, een grotere regeldruk wordt voorkomen.

Voor de specifieke zorgplicht uit artikel 2.11 Bal betekent het voorgaande dat degene die een milieubelastende activiteit verricht, verplicht is om alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd om nadelige gevolgen voor belangen als bedoeld in artikel 2.2 Bal te voorkomen. In het tweede lid van artikel 2.11 Bal staat aangegeven op welke wijze aan deze zorgplicht invulling kan worden gegeven, onder meer door alle passende preventieve maatregelen te treffen, de best beschikbare technieken toe te passen en er zorg voor te dragen dat er geen significante milieuverontreiniging wordt veroorzaakt. Volgens de besluitgever is het naleven van de regels uit het Bal en de eventuele vergunningvoorschriften voldoende om nadelige effecten te voorkomen en aan de specifieke zorgplicht te voldoen. Dat laat echter onverlet dat er zich situaties kunnen voordoen waarin ongebruikelijke handelingen worden verricht of nagelaten waarvan ieder redelijk denkend mens kan weten dat daardoor nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving ontstaan en waarde regels uit het Bal of de vergunningvoorschriften niet of onvoldoende op toezien. In die situaties komt volgens de besluitgever aan de specifieke zorgplichten een zelfstandige betekenis toe en kan er ondanks dat de regels uit het Bal en de vergunningvoorschriften niet worden overtreden toch sprake zijn van een overtreding waarop kan worden gehandhaafd.

Tot slot. Algemene en specifieke zorgplichten komen niet alleen op rijksniveau voor maar kunnen ook voor activiteiten die decentraal zijn geregeld, in het omgevingsplan of in de omgevingsverordening, worden opgenomen. Zo kunnen bijvoorbeeld op het gebied van geluid, geur of lozingen op het oppervlaktewater decentrale specifieke zorgplichten worden opgenomen. Het is daarom voor de praktijk van groot belang om voor aanvang van een mogelijk milieubelastende activiteit niet alleen de rijksregels er op na te slaan maar ook de decentrale regels uit het omgevingsplan en de omgevingsverordening na te lopen op zorgplichten.

Gevolgen voor de praktijk
Het verschil tussen de zorgplichten onder de Omgevingswet en de zorgplichten in de huidige wetgeving wordt door de wetgever niet groot geacht. Juridisering wordt door de wetgever dan ook niet verwacht. Wij plaatsen daar onze vraagtekens bij. In de Omgevingswet staat namelijk de fysieke leefomgeving centraal (artikel 1.2 Ow) en daarmee ziet de algemene zorgplicht op meer onderdelen van de fysieke leefomgeving dan de huidige zorgplichten. De reikwijdte is dus breder en vergroot wat ons betreft daarmee de kans op meer of andersoortige procedures. Daarbij hebben de specifieke zorgplichten onder de Ow niet slechts een aanvullende werking, maar gelden deze zorgplichten altijd, ook als er concrete regels zijn opgenomen in bijvoorbeeld het Bal of in de vergunningvoorschriften. Specifieke zorgplichten zullen daardoor in de toekomst vermoedelijk minder het karakter van een vangnetbepaling hebben en kunnen steeds vaker als vehikel voor handhavend optreden worden gebruikt in situaties waarbij zich nadelige effecten voor de fysieke leefomgeving voordoen waar het Bal of de vergunningvoorschriften niet of onvoldoende in voorzien. Bovendien zullen op decentraal niveau zowel algemene als specifieke zorgplichten een grotere rol gaan spelen in omgevingsplannen en omgevingsverordeningen. Of de algemene en specifieke zorgplichten tot beperkte juridisering leidt, is dan ook zeer de vraag.