Onder de huidige Omgevingswet (“Ow”) werkt de voorbereidingsbescherming anders dan voorheen. Zo komen voorbereidingsbeschermingsregels voortaan rechtstreeks in het omgevingsplan terecht en is de aanhoudingsplicht uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) komen te vervallen. In dit blog behandelen wij het huidig systeem van voorbereidingsbescherming onder de Ow. 

Aanhoudingsplicht en voorbereidingsbesluit onder de Wro

Onder de voormalige Wet ruimtelijke ordening (“Wro”) kon de gemeenteraad op grond van artikel 3.7 Wro een voorbereidingsbesluit nemen. In een voorbereidingsbesluit kon, om te voorkomen dat een gebied minder geschikt werd voor de verwezenlijking van een daaraan te geven bestemming, worden bepaald dat het verboden is het gebruik van aangewezen gronden of bouwwerken te wijzigen. De gemeenteraad had ook de mogelijkheid om te bepalen dat van zo’n verbod kon worden afgeweken bij omgevingsvergunning als aan het in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels werd voldaan. Omgevingsvergunningaanvragen voor de activiteit 'bouwen’ moesten op grond van artikel 3.3 Wabo worden aangehouden als een voorbereidingsbesluit was genomen en het besluit gold voor de gronden waarop de omgevingsvergunningaanvraag betrekking had. Deze aanhoudingsplicht gold in beginsel tot bijvoorbeeld het nieuwe bestemmingsplan in werking was getreden of het voorbereidingsbesluit was vervallen. Dat betekent dat met deze aanhoudingsplicht vergunningen die passend waren binnen het bestaande bestemmingsplan niet werden verleend. De aanhoudingsplicht kon wel worden doorbroken, bijvoorbeeld als de activiteit niet in strijd was met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan.[1] Als een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan wegens een gebruikswijziging (niet zijnde bouwen) werd aangevraagd, dan kon het college meewerken aan een gebruikswijziging als werd voldaan aan de regels van het voorbereidingsbesluit.[2] Een voorbereidingsbesluit onder de Wro verviel, indien niet binnen een jaar na de datum van inwerkingtreding daarvan een ontwerp voor een bestemmingsplan ter inzage was gelegd en op het moment dat het bestemmingsplan waarop het voorbereidingsbesluit zag, in werking was getreden. 

Voorbereidingsbescherming onder de Ow
In de Ow zijn de voorbeschermingsregels uit de Wro en de Wabo in aangepaste vorm teruggekomen. Op grond van artikel 4.14 Ow kan de gemeenteraad in opmaat naar een omgevingsplanwijziging voor een locatie een voorbereidingsbesluit nemen. Dit voorbereidingsbesluit wijzigt direct het omgevingsplan met voorbeschermingsregels die voorkomen dat deze locatie minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van het doel van het omgevingsplan. De voorbeschermingsregels komen dus via een voorbereidingsbesluit in het omgevingsplan terecht. Voorbeschermingsregels kunnen uit verschillende soorten regels bestaan. Het kan bijvoorbeeld gaan om een verbod of een verbod om zonder voorafgaande melding of zonder omgevingsvergunning aangewezen activiteiten te verrichten die op grond van het omgevingsplan zijn toegestaan, maar nog niet plaatsvinden. Ook kunnen regels uit het omgevingsplan buiten toepassing worden verklaard voor zover die regels in strijd zijn met het hiervoor bedoelde verbod. 

Net als onder de Wro kent het voorbereidingsbesluit onder de Ow geen voorgeschreven voorbereidingsprocedure. Dat betekent dat een ontwerpbesluit, zienswijzeprocedure of participatietraject niet is vereist en zo’n besluit conform de regels van de Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) na bekendmaking direct in werking treedt en het omgevingsplan met voorbeschermingsregels wijzigt. Een voorbereidingsbesluit wordt in de regel door de gemeenteraad genomen maar op grond van artikel 4.14 lid 5 Ow kan de gemeenteraad deze bevoegdheid aan het college delegeren. Tegen het voorbereidingsbesluit is ook onder de Ow geen bezwaar en beroep mogelijk. 

Van wettelijke aanhoudingsplicht naar voorbeschermingsregeling in het omgevingsplan

Een voorbereidingsbesluit dat is genomen voor 1 januari 2024 is met inwerkingtreding van de Ow op 1 januari 2024 automatisch omgezet in voorbeschermingsregels die onderdeel uitmaken van het omgevingsplan.[3] Deze regels gelden vanaf 1 januari 2024 en vervallen na één jaar en zes maanden, tenzij de regels in het gewijzigde omgevingsplan eerder in werking treden.[4] De aanhoudingsplicht uit de Wabo is onder de Ow komen te vervallen. Voor een aanvraag voor een omgevingsplanactiviteit voor bouwwerken geldt dus sinds 1 januari 2024 dat de aanvraag niet wordt aangehouden, maar dat er op deze aanvraag moet worden beslist overeenkomstig de regels die op grond van de Ow gelden. In dit verband moet worden gewezen op artikel 22.33 van de Bruidsschat. In dit artikel is bepaald dat omgevingsvergunningaanvragen voor omgevingsplanactiviteiten voor bouwwerken worden geweigerd als voor de locatie waarop de aanvraag betrekking heeft een (oud) voorbereidingsbesluit van kracht is, tenzij de activiteit niet in strijd is met het in voorbereiding zijnde omgevingsplan.[5] Wij wijzen erop dat het wel mogelijk is om op grond van artikel 4:15 Awb de omgevingsvergunningaanvraag aan te houden als de aanvrager daarmee instemt. Als een omgevingsvergunningaanvraag niet ziet op het bouwen van bouwwerken maar enkel op een functiewijziging, dan wordt de omgevingsvergunningaanvraag voor die omgevingsplanactiviteit getoetst aan de voorbeschermingsregels.[6] Als een functiewijziging bijvoorbeeld voldoet aan de voorwaarden voor afwijking van dat verbod, zoals opgenomen in de voorbeschermingsregels, dan kan de omgevingsvergunning worden verleend.  

Als een aanvraag in strijd is met de voorbeschermingsregels in het omgevingsplan, doet de vraag zich voor of met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van die voorbeschermingsregels van het omgevingsplan, bijvoorbeeld door middel van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (“BOPA”). Dat lijkt niet het geval te zijn. Voor de omgevingsvergunning voor een BOPA geldt dat deze moet worden geweigerd als de omgevingsplanactiviteit betrekking heeft op een voorbeschermingsregel in het omgevingsplan.[7] 

Conclusie
Het voorgaande maakt duidelijk dat met de inwerkingtreding van de Ow de systematiek achter de voorbereidingsbescherming op een belangrijk aantal punten is veranderd. Voortaan heeft een voorbereidingsbesluit géén zelfstandige werking meer maar wijzigt dit besluit direct en rechtstreeks het omgevingsplan met voorbeschermingsregels. Verder is de aanhoudingsplicht uit de Wabo komen te vervallen. Dit betekent dat een aanvraag voor een omgevingsplanactiviteit voor bouwwerken in strijd met de voorbeschermingsregels uit het omgevingsplan niet meer kan worden aangehouden, maar direct op deze aanvraag moet worden beslist. In de praktijk is het daarom van belang bij een omgevingsvergunningaanvraag goed na te gaan of voor een voorgenomen activiteit voorbeschermingsregels in het omgevingsplan zijn opgenomen.