In dit blog praten wij u bij over de gevolgen van het - nu al klassieke - Varkens in Nood-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) voor het Nederlandse bestuursprocesrecht. Voorlopig is door dit arrest het indienen van een zienswijze voor belanghebbenden niet langer noodzakelijk om toegang tot de rechter in omgevingsrechtelijke zaken te verzekeren, wanneer de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is. Ook niet-belanghebbenden, die al eerder een zienswijze indienden, kunnen in voorkomende gevallen toch in beroep bij de bestuursrechter. Hoe dat precies zit, lichten we hieronder toe aan de hand van een aantal vragen en antwoorden.

Waar ging het ‘Varkens in Nood-arrest’ over?
Op 14 januari 2021 wees het Hof een belangwekkend arrest met grote gevolgen voor het Nederlandse bestuursprocesrecht. Voordat dit arrest werd gewezen, werden belanghebbenden regelmatig niet-ontvankelijk verklaard op grond van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), indien zij geen zienswijze hadden ingediend tegen een ontwerpbesluit in de voorbereidende fase van dat besluit. In het ‘Varkens in Nood-arrest’ oordeelde het Hof echter dat artikel 6:13 van de Awb voor milieubesluiten in strijd is met het Verdrag van Aarhus.

Wat vormde de aanleiding tot het ‘Varkens in Nood-arrest’?
Aanleiding voor het arrest was een beroepsprocedure die was ingesteld door onder meer de stichting Varkens in Nood. Deze stichting had, samen met de stichtingen Dierenrecht en Leefbaar Buitengebied, een beroepsprocedure bij de rechtbank Limburg ingesteld tegen een omgevingsvergunning voor een staluitbreiding van een varkenshouderij. Volgens artikel 6:13 van de Awb moest het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard, omdat voornoemde stichtingen geen zienswijzen hadden ingediend tegen het ontwerpbesluit.

De stichtingen betoogden dat verplichte deelname aan een inspraakprocedure door middel van een zienswijze, alvorens beroep in te kunnen stellen, in strijd is met het Verdrag van Aarhus. Dit vormde voor de Limburgse rechtbank aanleiding om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof. Dit heeft geresulteerd in het ‘Varkens in Nood-arrest’ waarin het Hof oordeelde dat artikel 6:13 Awb inderdaad strijdig is met het Verdrag van Aarhus.

Wat is het effect op de praktijk?
Voor de praktijk was sinds het ‘Varkens in Nood-arrest’ de vraag voor wie en voor welke besluiten de rechtsregels uit het arrest precies gelden. Geldt de rechtsregel uit het arrest bijvoorbeeld ook voor andere belanghebbenden dan milieuorganisaties? En voor andere besluiten dan een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu, zoals in het ‘Varkens in Nood arrest’ aan de orde was? Op die vragen heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) onlangs antwoord gegeven in een voor de praktijk richtinggevende uitspraak van 14 april 2021.

De Afdeling geeft hierin aan dat artikel 6:13 Awb aanpassing behoeft van de wetgever. In de tussentijd kiest de Afdeling voor een ruimhartige uitleg van het Verdrag van Aarhus, ten behoeve van de rechtsbescherming van burgers. Belanghebbenden kunnen, in alle omgevingsrechtelijke zaken waarin de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is, gebruik maken van het ruimere toegangsrecht tot de bestuursrechter. Dit betekent dus dat niet eerst een zienswijze hoeft te worden ingediend om de gang naar de rechter te kunnen maken. Dit geldt voor in elk geval besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening, de Tracéwet en de Wet natuurbescherming. Let op: de ruimhartige toegang geldt dus niet voor omgevingsrechtelijke besluiten die met de reguliere procedure worden voorbereid. Voor een ontvankelijk beroep geldt hierbij nog steeds dat eerst een bezwaarprocedure moet worden doorlopen.

Geldt de onderdelentrechter nog wel die uit artikel 6:13 Awb is afgeleid?
Ook de onderdelentrechter wordt, in afwachting van een wetswijziging, volgens de uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021 in het omgevingsrecht voorlopig niet toegepast door de bestuursrechter in zaken waarin zienswijzen moeten worden ingediend. Dit betekent dat belanghebbenden in het omgevingsrecht ook beroep mogen indienen tegen onderdelen van het besluit, waarover zij niet eerder een zienswijze hebben ingediend.

Geldt de nieuwe lijn ook voor niet-belanghebbenden?
Ja. Dit volgt uit een tweede richtinggevende uitspraak die de Afdeling op 4 mei 2021 deed. Daaruit volgt dat wanneer het omgevingsrecht aan een ieder de mogelijkheid biedt om een zienswijze in te dienen tegen een ontwerpbesluit, zoals bijvoorbeeld bij een bestemmingsplan, degene die daarvan gebruikmaakt ook beroep bij de bestuursrechter mag indienen tegen het definitieve besluit. Ook een niet-belanghebbende persoon of rechtspersoon dus. Een niet-belanghebbende die eerder een zienswijze indiende, mag zowel over de procedure als over de inhoud van het besluit gronden indienen bij de bestuursrechter.

Zijn omgevingsbesluiten hierdoor sneller vatbaar voor vernietiging?
Nee. Dat meer mensen en organisaties toegang tot de bestuursrechter krijgen, wil niet zeggen dat de beroepsgronden die zij aanvoeren ook succesvol zullen zijn. De Afdeling merkt in de uitspraak van 4 mei 2021 op dat niet-belanghebbenden vaak het relativiteitsvereiste, dat is neergelegd in artikel 8:69a van de Awb, op hun weg zullen vinden. Dit geldt ons inziens ook voor belanghebbenden die geen zienswijze hebben ingediend. Als gevolg van het relativiteitsvereiste kan iemand zich niet succesvol beroepen op een rechtsregel die niet is geschreven om zijn belangen te beschermen. Naar verwachting beperkt dit de kansen bij de bestuursrechter en zal een beroep zeker niet altijd niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden.

Kan ik ergens in één oogopslag vinden wat de hoofdlijnen voor de toegang tot de bestuursrechter nu zijn?
Ja. De Afdeling heeft de nieuwe situatie in beeld gebracht in een overzichtelijk schema. Dit is te raadplegen via de website van de Raad van State.

Wilt u meer weten? Neem dan contact op met één van onze omgevingsrechtadvocaten: Shanna Derksen, Heidi Dekker of Karen Top.