Met een 'kruimelvergunning' voor planologisch strijdig gebruik kan een initiatiefnemer vrij gemakkelijk en snel overgaan tot herbestemming van bestaand (leegstaand) vastgoed. Op de voorbereiding van een kruimelvergunning is niet alleen de reguliere procedure (beslissing binnen acht weken) van toepassing, ook hoeft geen (uitgebreide) ruimtelijke onderbouwing te worden opgesteld. Dit scheelt aanzienlijk in proceduretijd en onderzoekslasten in vergelijking tot de uitgebreide procedure (zes maanden). Maar let op, gemeenten zien het Besluit milieueffectrapportage ('"Besluit mer'") nogal vaak over het hoofd bij verlening van de kruimelvergunning. Dit kan leiden tot vernietiging. Hoe zit dat precies?

Besluit mer
Bij de herbestemming van een gebouw zal veelal niet alleen de functie wijzigen, maar zullen ook fysieke veranderingen plaatsvinden (transformatie). Een kruimelvergunning kan dan worden verleend, indien de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume met het initiatief niet wordt vergroot. Bij (grotere) ruimtelijke transformatieprojecten is dat echter niet het enige waar de initiatiefnemer op bedacht moet zijn. Vaak wordt het Besluit mer over het hoofd gezien, door zowel de vergunningverlener als de -aanvrager. En wanneer een project wordt aangemerkt als een activiteit in de zin van onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit mer, is het college van B&W niet bevoegd het project te vergunnen via de kruimelvergunning. In dat geval is niet de reguliere maar de uitgebreide procedure van toepassing op de aanvraag van het project. Het loont dus voor de initiatiefnemer om voorafgaande aan zijn aanvraag te onderzoeken of het voorziene transformatieproject is aangewezen als een activiteit in de zin van onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit mer.

Stedelijk ontwikkelingsproject
Eén van de activiteiten die staan opgesomd in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer betreft ‘de aanleg, wijziging of uitbreiding van een ‘stedelijk ontwikkelingsproject’. Het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ laat ruimte voor interpretatie, zodat er in de praktijk regelmatig discussie ontstaat over de vraag wanneer sprake is van een dergelijk project.

Drie keer dit jaar heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de hoogste bestuursrechter) een uitspraak gedaan waarin de vraag centraal stond of er sprake was van een stedelijk ontwikkelingsproject. Het ging in die gevallen om een gedeeltelijke brancheverruiming van de Villa ArenA in Amsterdam (ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:348), de transformatie van het Outdoor Center naar een Decathlon in Roermond (ABRvS 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1297) en de transformatie van een langdurig leegstaand bedrijfspand naar een leisurecentrum in Ede (ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2414).

Uit voornoemde rechtspraak volgt dat of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject, afhangt van de concrete omstandigheden van het geval. Daarbij spelen volgens de Afdeling aspecten als de aard en de omvang van de functiewijzigingen een rol, en niet of er per saldo aanzienlijke milieugevolgen kunnen ontstaan. Hoewel er in alle drie de zaken sprake was van een wijziging van het gebruik van het bestaande vastgoed, oordeelde de Afdeling dat de transformatie niet gepaard ging met een uitbreiding van de bebouwde oppervlakte. Daardoor wijzigden de opzet en de vormgeving nauwelijks met de transformatie. Ook speelde in de Villa Arena-zaak en de Decathlon Roermond-zaak mee dat de projecten waren gelegen in bestaand stedelijk gebied. In alle drie de zaken oordeelde de Afdeling aldus dat er geen sprake was van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer.

Andere activiteiten
Overigens zijn er ook andere activiteiten dan (de aanleg, wijziging of uitbreiding van) een stedelijk ontwikkelingsproject die in het kader van wel of niet ‘kruimelen’ bij transformatieprojecten relevant kunnen zijn. Het gaat om de volgende activiteiten die ook in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer zijn opgesomd: de aanleg, wijziging of uitbreiding van industrieterreinen en jachthavens, vakantiedorpen, hotelcomplexen, themaparken en bierbrouwerijen.

Aanbeveling
De vergunningverlener denkt vaker niet dan wel aan de mogelijke toepassing van het Besluit mer op een transformatieproject. Hierdoor komt het regelmatig voor dat de initiatiefnemer zijn kruimelvergunning in gevaar ziet komen, omdat belanghebbenden (zoals omwonenden) stellen dat het college van B&W niet bevoegd was tot de verlening van die vergunning. Tot dusver zijn er weinig gevallen in de jurisprudentie bekend waarin belanghebbenden op dat punt in het gelijk werden gesteld. Niettemin loont het voor de initiatiefnemer om voorafgaande aan een omgevingsvergunningaanvraag te onderzoeken of het voorziene project is aangewezen als een activiteit in de zin van voornoemde onderdelen van het Besluit mer. De conclusie achteraf dat de kruimelvergunning ten onrechte is verleend, kan de vernietiging van die vergunning met zich brengen. De initiatiefnemer staat dan alsnog met lege handen en kan weer opnieuw beginnen.

12-10-2018