Op 18 december 2024 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een eerste uitspraak gedaan over een wijziging van een TAM-IMRO omgevingsplan (ECLI:NL:RVS:2024:5222). In dit omgevingsplan staat een voorrangsregel centraal. Maar wat is een TAM-IMRO plan eigenlijk en hoe werkt een voorrangsregel? En welke eerste wijzigingen in de rechtspraak zien wij in deze uitspraak terug? Dat bespreken we in deze blog.

TAM-IMRO als technisch (tijdelijk) alternatief
Met de invoering van de Omgevingswet zijn gemeenten verplicht wijzigingen in het omgevingsplan te publiceren via de Landelijke voorziening bekendmaken en beschikbaar maken (Lvbb). Deze wijzigingen moeten voldoen aan de Standaard officiële publicaties (STOP) en de bijbehorende Toepassingsprofielen omgevingsdocumenten (TPOD). STOP geeft een raamwerk voor de vormgeving en structuur van documenten die officieel worden gepubliceerd. TPOD geeft vervolgens voor specifieke omgevingsdocumenten aan welke regels er gelden. Doordat veel gemeenten op dit moment technisch nog niet in staat zijn om met STOP-TPOD te werken en het omgevingsplan op die manier in de Landelijke voorziening te wijzigen, is er de Tijdelijke Alternatieve Maatregel (TAM). De TAM is het technisch alternatief voor gemeenten waarmee conform de nieuwe eisen van de Omgevingswet het omgevingsplan gewijzigd kan worden door middel van de oude planapplicaties van de Wet ruimtelijke ordening en de bijbehorende standaarden uit het Informatiemodel Ruimtelijke Ordening (IMRO). Deze TAM fungeert als vangnet en zorgt ervoor dat overheden de belangrijkste uitvoeringsprocessen in het omgevingsrecht kunnen blijven uitvoeren. Het gewijzigd omgevingsplan is daardoor zowel zichtbaar in het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) als het Omgevingsloket waarin burgers, bedrijven en overheden kunnen zien wat kan en mag in de fysieke leefomgeving [1].

Let wel: het betreft hier, zoals de naam al aangeeft, een tijdelijke maatregel. Uit artikel 11.1, lid 3 van het Besluit elektronische publicaties volgt dat de wettelijke grondslag voor TAM-IMRO een jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet komt te vervallen. Dat zou betekenen dat bestuursorganen nog maar tot en met 31 december 2024 van TAM gebruik kunnen maken. Inmiddels is het Besluit hierop aangepast en kunnen TAM-IMRO plannen op grond van een nieuw artikel 11.1, lid 2, Besluit elektronische publicaties (vooralsnog) tot 1 januari 2026 worden vastgesteld en gepubliceerd [2]. Een plan, dat aan de hand van TAM-IMRO is opgesteld, moet worden gekwalificeerd als een (wijziging van het) omgevingsplan. Een TAM-IMRO plan, of een wijziging daarvan, moet daarom voldoen aan de vereisten die de Omgevingswet aan een omgevingsplan stelt [3]. Dat betekent dat een TAM-IMRO plan, net als andere omgevingsplannen, op grond van artikel 4.2, eerste lid, van de Ow onder andere moet voldoen aan het criterium van een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’.

Voorrangsregels
Het tijdelijke deel van het omgevingsplan wordt onder andere gevormd door de oude bestemmingsplannen onder de Wro. In artikel 22.6, eerste lid, van de Omgevingswet is opgenomen dat de regels van het tijdelijk deel van het omgevingsplan alleen per locatie in zijn geheel kunnen komen te vervallen. Dit betekent dat het niet mogelijk is om regels uit het tijdelijk deel van het omgevingsplan aan te passen. Wel is het mogelijk om te werken met voorrangsregels in het nieuwe deel van het omgevingsplan. De wetgever heeft expliciet op deze mogelijkheid gewezen. Een voorrangsregel kan inhouden dat bij strijd met regels uit het nieuwe deel en regels uit het oude deel, de regels uit het nieuwe deel voorgaan. Let wel; het wijzigen van het tijdelijk deel van het omgevingsplan, dus ook het opnemen van een voorrangsregel, is een omgevingsplanwijziging en moet daarom voldoen aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Relevante aspecten uit de uitspraak
In de uitspraak van de Afdeling heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Aalsmeer het “TAM omgevingsplan hoofdstuk 22 a – Jan Lunenberg Oever 9-16” vastgesteld als wijziging van het omgevingsplan Aalsmeer. Met deze wijziging is onder meer een voorrangsregel in het omgevingsplan opgenomen. In deze voorrangsregel is bepaald dat een omgevingsvergunning voor het bouwen van geluidgevoelige gebouwen alleen wordt verleend als het geluid door een activiteit anders dan wonen in een geluidgevoelige ruimte niet hoger is dan de waarde als bedoeld in artikel 22.63 van de regels van het omgevingsplan en dat deze regels voorgaan op artikel 8.3.1 van de planregels van het bestemmingsplan “Nieuw Calslagen 2016”. Een omwonende is tegen dit besluit tot wijziging van het omgevingsplan opgekomen. Hij is eigenaar van twee percelen die grenzen aan de locatie van het omgevingsplan en is voornemens om daar in de toekomst een jachthaven te ontwikkelen. Hij vreest dat met de omgevingsplanwijziging en de aanwezige woningen ten oosten van zijn percelen, de exploitatie van de jachthaven in de toekomst onmogelijk gaat worden. Voordat de Raad van State toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van de voorrangsregel, overweegt de Raad van State als volgt: 

“Het college neemt een besluit tot wijziging van het omgevingsplan met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het college heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of met het besluit tot wijziging van het omgevingsplan sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot wijziging van het omgevingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.”

Deze overweging luidt anders dan de standaardoverweging die de Raad van State eerder in het kader van bestemmingsplannen hanteerde, namelijk:

“Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.”[4]

Wie bovenstaande overwegingen van de Afdeling met elkaar vergelijkt ziet dat het toetsingskader anders luidt. Bij de beoordeling van een omgevingsplan staat niet meer centraal of sprake is van een “goede ruimtelijke ordening” maar van “evenwichtige toedeling van functies aan locaties” (ETFAL). ETFAL is zoals wij in eerdere blogs al beschreven (ETFAL in de praktijk) net als de goede ruimtelijke ordening geen duidelijk begrip. Het is een open norm waarbij het bevoegd gezag de beleidsruimte heeft deze nader in te vullen aan de hand van een belangenafweging. Dat komt ook in de nieuwe algemene overweging van de Afdeling duidelijk naar voren. Een goed overzicht van dit nieuwe toetsingskader vindt u in dit blog (De ETFAL en de eerste BOPA-uitspraken).

Ten aanzien van de voorrangsregel in de omgevingsplanwijziging voert omwonende aan dat de exploitatie van de jachthaven op zijn perceel door de aanwezigheid van woningen ten oosten van zijn perceel onmogelijk wordt. In dat kader wijst hij erop dat uit het akoestisch rapport volgt dat bij verschillende van die woningen de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en voor de maximaal optredende geluidsniveaus zullen worden overschreden. De Afdeling stelt echter vast dat met de omgevingsplanwijziging geen nieuwe planologische ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt op deze percelen ten opzichte van wat daar op grond van het onherroepelijke bestemmingsplan "Nieuw Calslagen 2016" is toegestaan. Dat betekent dat in deze procedure tegen het besluit tot wijziging niet meer aan de orde kan komen of woningbouw op deze percelen zal leiden tot een beperking van de planologische exploitatiemogelijkheden voor een jachthaven op het perceel van de omwonende. Daartegen had omwonende eerder bij de vaststelling van het bestemmingsplan moeten opkomen. Deze uitspraak van de Afdeling is wat dat betreft weinig nieuws onder de omgevingsrechtelijke horizon, maar biedt wel inzicht in de toepassing van TAM-IMRO plannen en het nieuwe toetsingskader bij omgevingsplannen waarbij de Afdeling (hoogstwaarschijnlijk) een nieuwe standaardoverweging heeft ingeluid!