De algemene tendens om meer te sturen op duurzaamheid is al lang ook doorgedrongen tot het omgevingsrecht. Met de komst van de Omgevingswet is dit verder geïntensiveerd, bijvoorbeeld doordat er een energiebesparingsplicht in de algemene bouwregels en in elk omgevingsplan per 1 januari 2024 is opgenomen. Wij verwachten verder dat bevoegde gezagen de hen geboden ruimte zullen gebruiken om duurzaamheid steeds vaker en op verschillende manieren voor te schrijven, bijvoorbeeld in omgevingsplannen.

Omdat dit tot conflict kan leiden, want duurzaamheid gaat vaak gepaard met kosten voor initiatiefnemers, bespreken wij hieronder enkele van de nieuwe (en oude, maar nog altijd relevante) duurzaamheidsregels.

Regels over duurzaamheid in het omgevingsplan/BOPA’s
Zoals wij bijvoorbeeld in een eerdere blog uitgebreider bespreken, kunnen in een omgevingsplan veel meer onderwerpen worden gereguleerd dan in een bestemmingsplan. Omgevingsplannen bevatten namelijk regels over ‘de fysieke leefomgeving’ en niet slechts (zoals bestemmingsplannen) de regels die nodig zijn ten behoeve van ‘een goede ruimtelijke ordening’. Tussen die nieuwe onderwerpen zullen ook regels zijn te vinden over verduurzaming, volgens de toelichting op de Omgevingswet (1). Dat betekent dat er in het omgevingsplan regels kunnen worden gesteld over verduurzaming van de fysieke leefomgeving. Hoewel hier discussie over bestaat, is het niet geheel uitgesloten dat we dit onderwerp ook terug gaan zien in omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA’s). Met een BOPA kan een activiteit vergund worden die niet is toegestaan op grond van het omgevingsplan. Het bevoegd gezag moet bij verlening van een BOPA beoordelen of na verlening sprake zal zijn van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). In de toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) zijn aanknopingspunten te vinden om te stellen dat sommige duurzaamheidsaspecten onderdeel kunnen zijn van de ETFAL. Duurzaamheidsaspecten kunnen namelijk allerlei belangen raken, zoals de bescherming van gezondheid en het milieu of de energietransitie. Op grond van paragraaf 5.1.4 van het Bkl en de toelichting bij artikel 8.0a Bkl, lijken die belangen onderdeel te zijn van ETFAL en zouden sommige duurzaamheidsaspecten dus onderdeel kunnen zijn van de ETFAL-afweging. Per geval zal moeten worden bekeken of duurzaamheidseisen nodig zijn om een ETFAL te bereiken en dit moet deugdelijk gemotiveerd kunnen worden.

Een voorbeeld van duurzaamheidsregels in het omgevingsplan is het verplicht stellen van bepaalde energieprestaties voor gebouwen door het bevoegd gezag via een energiescoremeetlat. Dit zou kunnen inhouden dat een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit voor het bouwen (van bepaalde bouwwerken) alleen wordt verleend als het bouwplan vooraf wordt overgelegd aan het bevoegd gezag en deze voldoende duurzaam is volgens een scoresysteem. Onder de Wet ruimtelijke ordening werd ook al geëxperimenteerd met dergelijke regels, maar (afhankelijk van de inhoud) kon men de vraag stellen of deze regels wel in een bestemmingsplan opgenomen mochten worden. Onder de Omgevingswet zullen zulke systemen sneller toegestaan zijn en wij verwachten ze dan ook steeds vaker terug te zien.

Daarnaast kan je ook aan andere regels denken. In een omgevingsplan worden namelijk allerlei milieu relevante activiteiten gereguleerd. Daarbij is heel goed voor te stellen dat het bevoegd gezag bepaalde beperkingen oplegt omwille van duurzaamheid. Denk bijvoorbeeld aan het stellen van grenswaarden voor bepaalde verbrandingsmotoren, het opnemen van weigeringsgronden voor omgevingsvergunningen voor niet duurzame activiteiten.

Er is, met andere woorden, van alles mogelijk in het nieuwe omgevingsplan. Daarbij moeten bevoegde gezagen wel goed motiveren waarom een bepaalde regel is opgenomen in het omgevingsplan. Over regels in het kader van duurzaamheid kan daarbij de vraag ontstaan in hoeverre vaststaat dat een concrete regel echt nodig is en/of bijdraagt aan het gestelde duurzaamheidsdoel. Dat gaat mogelijk de komende tijd nog tot politiek-gevoelige uitspraken leiden.

Energiebesparingsplicht en energierapportageplicht
Naast de hierboven besproken gemeentelijke regels, is ook de energiebesparingsplicht en de energierapportageplicht een goed voorbeeld van duurzaamheidsregels in het omgevingsrecht. Deze plichten bestonden al onder het oude recht, maar waren toen slechts opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer [2]. Kortweg kwam de energiebesparingsplicht erop neer dat de drijver van een inrichting alle energiebesparende maatregelen moest nemen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder. De energierapportageplicht kwam erop neer dat men ook periodiek aan het bevoegd gezag moet rapporteren welke maatregelen zijn genomen.

Deze plichten komen onder de Omgevingswet terug in de tegenhanger van het Activiteitenbesluit milieubeheer, het Besluit activiteiten leefomgeving [3], maar ook in het Besluit bouwwerken leefomgeving [4] en in hoofdstuk 22 van elk omgevingsplan [5], zoals dat per 1 januari 2024 luidt. Dat die plicht op zoveel plekken terugkomt is opmerkelijk. Het Besluit activiteiten leefomgeving gaat over het reguleren van (milieurelevante) activiteiten en wijst het verbruiken van veel energie zelfs aan als milieubelastende activiteit, waarvoor bepaalde algemene regels gelden (zoals de energiebesparingsplicht en de energierapportageplicht). Het Besluit bouwwerken leefomgeving gaat (onder meer) over de bouwtechnische eisen waar bouwwerken aan moeten voldoen en schrijft de energiebesparing voor aan gebruiksfuncties van bouwwerken. Tot slot gaat hoofdstuk 22 van het omgevingsplan over de vraag of bepaald gebruik is toegestaan op een bepaalde locatie. Uit elke invalshoek zijn dus de energiebesparingsplicht en de energierapportageplicht opgenomen [6]. 

Dat heeft gevolgen, want vooral het voldoen aan de energiebesparingsplicht kan erg kostbaar zijn. Denk bijvoorbeeld aan bedrijven die grote, ingewikkelde verbrandingsmotoren gebruiken of die voor hun stroomvoorziening gebruikmaken van oude stroomgeneratoren. Zij kunnen door het bevoegd gezag gedwongen worden – in een bestuursrechtelijke handhavingsprocedure – om hun bedrijfsvoering aan te passen, bijvoorbeeld op straffe van een dwangsom.

Conclusie
Duurzaamheid wordt dus vermoedelijk een groter onderwerp onder de Omgevingswet. Wij hebben twee voorbeelden gegeven: duurzaamheidsregels in het omgevingsplan en de energiebesparings- en energierapportageplichten in verschillende regelingen. Wij zijn benieuwd hoe dit onderwerp verder gaat ontwikkelen, ook in het huidige politieke klimaat.

Voetnoten:
[1] Zie o.a. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 280-281.
[2] Artikel 2.15 Abm.
[3] Artikel 5.15 Bal.
[4] Artikel 3.84 Bbl.
[5] Artikel 22.52 Bruidschat.
[6] Let wel: de energiebesparingsplicht en de energierapportageplicht uit de bruidsschat zijn niet meer geldend. In artikelen 22.52, lid 4, en 22.52a Bruidsschat is namelijk bepaald dat deze plichten uit de Bruidsschat hun werking verliezen op 1 december 2023.