10 december 2024
Eén van de hoofddoelen van de Omgevingswet is het eenvoudiger maken van de te volgen procedures. Het moet, in de woorden van de regering, ‘eenvoudiger en beter’. Om dat te bereiken, geldt onder de Omgevingswet onder meer het uitgangspunt dat initiatiefnemers te maken hebben met één bevoegd gezag en de reguliere procedure wordt doorlopen bij een omgevingsvergunningaanvraag.
In dit blog zullen deze uitgangspunten voor de omgevingsvergunningaanvraag voor een BOPA worden behandeld. In dat verband zal ook bijzondere aandacht worden besteed aan de rol die de gemeenteraad heeft bij de behandeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een BOPA.
Wie is het bevoegd gezag?
Het bevoegd gezag dat beslist over de verlening van een omgevingsvergunning voor een BOPA is in principe het college van B&W van de gemeente waarin de activiteit wordt verricht. Dit kan anders zijn als dat bij algemene maatregel van bestuur (dus: van rijkswege) is bepaald. Als er bijvoorbeeld sprake is van een activiteit van provinciaal belang, dan kan ook het college van GS van de provincie het bevoegd gezag zijn.
Het voorgaande geldt als sprake is van een enkelvoudige aanvraag: een aanvraag voor één vergunningsplichtige activiteit. Als een project meerdere vergunningsplichtige activiteiten omvat, is de aanvrager vrij om zelf te bepalen of hij/zij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een BOPA indient voor meerdere activiteiten tegelijk (een meervoudige aanvraag) of de activiteiten splitst in afzonderlijke aanvragen (enkelvoudige aanvragen).
De aanvrager kan hierbij elke activiteit loskoppelen naar eigen inzicht en zelf de volgorde bepalen. De eis van onlosmakelijke samenhang geldt onder de Omgevingswet niet meer.
Als de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een BOPA ook ziet op andere activiteiten, wie is dan het bevoegd gezag? De regel is dat als bij een meervoudige aanvraag alle activiteiten onder één bevoegd gezag vallen, dat bevoegde gezag op de aanvraag beslist. Als de verschillende activiteiten niet allemaal onder hetzelfde bevoegde gezag vallen, maar voor één van de aangevraagde activiteiten het college van B&W het bevoegd gezag is, dan is het college van B&W in beginsel het bevoegd gezag voor alle activiteiten. De organen die in dat geval niet het bevoegd gezag zijn, kunnen echter wel een advies- of instemmingsrecht hebben (zie hoofdstuk 5 van de BOPA-special). Deze hoofdregel geldt niet als in een algemene maatregel van bestuur (dus: van rijkswege) anders is bepaald en er sprake is van een zogenoemde magneetactiviteit.
Een magneetactiviteit is een activiteit die zo belangrijk is dat zij alle activiteiten naar zich toetrekt. Het bevoegde gezag voor de magneetactiviteit is dan het bevoegde gezag voor de BOPA. Bijvoorbeeld: als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een BOPA – waarvoor in beginsel het college van B&W bevoegd gezag is - ook ziet op een mijnbouwlocatieactiviteit dan is de Minister van Economische Zaken en Klimaat het bevoegd gezag. Om te bepalen wie het bevoegd gezag is bij een magneetactiviteit verwijzen wij naar paragraaf 4.1.3 van het Omgevingsbesluit.
Uiteindelijk is er dus altijd één bevoegd gezag dat over de verlening van de omgevingsvergunning gaat. Als eenmaal is bepaald wie het bevoegd gezag is, dan is dit bevoegd gezag in beginsel voor altijd het bevoegd gezag. Dat bevoegd gezag is daarmee ook het bestuursorgaan dat gaat over de handhaving tegen het verrichten van die activiteiten zonder of in afwijking van een verleende omgevingsvergunning. Het is niet altijd eenvoudig om te bepalen wie het bevoegd gezag is. Daarom zal het Omgevingsloket, het digitale loket waar de omgevingsvergunningaanvraag wordt ingediend, voor de aanvrager bepalen wie het bevoegd gezag is. Het is niet uitgesloten dat bij het indienen van de aanvraag het Omgevingsloket het verkeerde bevoegde gezag bepaalt of niet een bevoegd gezag kan bepalen. De aanvrager zal dan de organisatie moeten kiezen die het belangrijkst is voor de activiteit die zij aanvraagt. Maar wat als de aanvraag bij het verkeerde bevoegde gezag terechtkomt? Het verkeerde bevoegd gezag zal dan de aanvraag moeten doorzenden naar het juiste bevoegd gezag. Het bestuursorgaan dat bevoegd gezag is, zal dit zo spoedig mogelijk mededelen aan de aanvrager. De beslistermijn gaat lopen op de dag dat de aanvraag door het verkeerde bevoegd gezag is ontvangen.
Welke voorbereidingsprocedure moet gevolgd worden?
Op de voorbereiding van omgevingsvergunningen is in principe de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing. Dit betekent dat op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een BOPA binnen 8 weken (eenmaal te verlengen met maximaal 6 weken) moet worden beslist. De uitgebreide procedure (afdeling 3.4 Awb) wordt de uitzondering. Dit is anders dan onder de Wabo, waar op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het buitenplans afwijken van het bestemmingsplan de uitgebreide procedure van toepassing was verklaard (met uitzondering van de kruimelregeling).
Op deze hoofdregel bestaat een uitzondering. In sommige gevallen kan op de voorbereiding van de omgevingsvergunning voor een BOPA de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing zijn. In dat geval geldt een beslistermijn van 6 maanden (maximaal eenmaal te verlengen met 6 weken) en moet eenieder in de gelegenheid worden gesteld om tegen het conceptbesluit zienswijzen in te dienen.
Wanneer kan afdeling 3.4 Awb van toepassing zijn? In de eerste plaats kan aanvrager hier zelf om verzoeken. De vraag is of in de praktijk vaak gebruik zal worden gemaakt van deze mogelijkheid. Veelal willen initiatiefnemers zo snel mogelijk een procedure doorlopen en wordt juist aangedrongen op het doorlopen van de reguliere voorbereidingsprocedure.
In de tweede plaats kan de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing worden verklaard op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een BOPA als (1) het gaat om een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving én (2) waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. Het is aan het bevoegd gezag om na ontvangst van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een BOPA te bepalen of wordt voldaan aan deze cumulatieve voorwaarden.
Als dat naar de mening van het bevoegd gezag het geval is, dan moet de aanvrager in de gelegenheid worden gesteld daarover haar zienswijzen naar voren te brengen. Aanvrager kan in reactie daarop aangeven waarom zij het wel of niet eens is met de voorgestelde procedure. Het kan zijn dat aanvrager het eens is met het doorlopen van de uitgebreide voorbereidingsprocedure, maar er kunnen ook redenen zijn waarom dit op bezwaren stuit. Het is vervolgens aan het bevoegd gezag om te bepalen of zij het eens is met aanvrager of niet. Als het bevoegd gezag – ondanks de bezwaren van de aanvrager – toch besluit om de uitgebreide voorbereidingsprocedure te doorlopen, zal zij dit moeten motiveren in het besluit dat wordt genomen op de aanvraag.
De (mondelinge) mededeling dat toch de uitgebreide voorbereidingsprocedure wordt doorlopen, is niet appellabel. Als aanvrager het niet eens is met deze beslissing, zal de uitgebreide procedure moeten worden doorlopen, zal de aanvrager moeten opkomen tegen de omgevingsvergunning voor de BOPA en in beroep moeten stellen dat het bevoegd gezag ten onrechte de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing heeft verklaard. De rechtspraak zal moeten uitwijzen of de bestuursrechter snel aanneemt dat ten onrechte is besloten om de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing te verklaren. Als wordt aangenomen dat ten onrechte de uitgebreide voorbereidingsprocedure is doorlopen, dan sluiten wij niet uit dat initiatiefnemer het bevoegd gezag aansprakelijk zal stellen voor de vertragingsschade. Of dergelijke aansprakelijkheid in die gevallen wordt aangenomen, zal nog moeten blijken.
In dit verband merken wij overigens op dat het college van B&W – veelal het bevoegd gezag voor de BOPA – vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet al kan nadenken over categorieën van BOPA’s waarop zij afdeling 3.4 Awb van toepassing wil verklaren. Als over deze bevoegdheid beleidsregels worden opgesteld, dan kan dit op voorhand al duidelijkheid geven over de vraag wanneer de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. Dit neemt niet weg dat het college van B&W in het besluit dat volgt op de aanvraag moet motiveren waarom voor de uitgebreide voorbereidingsprocedure is gekozen.
In de derde plaats kan afdeling 3.4 Awb van toepassing zijn als er sprake is van een meervoudige aanvraag waar de BOPA onderdeel van uitmaakt en op een van de andere activiteiten de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. In dat geval geldt voor alle activiteiten de uitgebreide voorbereidingsprocedure.
Kortom: de hoofdregel is dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, maar er bestaan mogelijkheden voor het bevoegd gezag en de aanvrager om de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing te verklaren. Soms is afdeling 3.4 Awb ook van toepassing bij een meervoudige aanvraag.
