28 juni 2023
Iedereen kan op grond van de Wet open overheid (Woo) een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan, of tot een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling. Voor Woo-verzoekers, maar ook voor organen of instellingen die een Woo-verzoek ontvangen, kan het lastig zijn om te beoordelen wanneer sprake is van een ‘bestuursorgaan’ of van ‘een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling’. Hier ontstaat dan ook regelmatig discussie over.
In deze bijdrage wordt daarom besproken (i) hoe een bestuursorgaan te herkennen is, en (ii) welke omstandigheden relevant zijn voor beantwoording van de vraag of sprake is van een ‘onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling.
Hoe zijn bestuursorganen te herkennen?
De Woo is in de eerste plaats van toepassing op bestuursorganen.[1] Daar kunnen dus Woo-verzoeken worden ingediend. Centrale en decentrale overheidsorganen die op grond van het publiekrecht in het leven zijn geroepen worden aangemerkt als zogenaamde a-organen.[2] Denk bijvoorbeeld aan de gemeenteraad of het college van burgemeester & wethouders van een gemeente, het college van gedeputeerde staten van een provincie, de Ministers van de verschillende Nederlandse ministeries, maar ook aan de raad van bestuur van bepaalde openbare ziekenhuizen of het college van bestuur van een openbare universiteit, die op grond van de wet in het leven zijn geroepen en aan wie publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend.
Andere type bestuursorganen zijn zogenaamde b-organen: organisaties die alleen bestuursorgaan zijn voor zover ze een publieke taak uitoefenen.[3] Van het uitoefenen van een publieke taak kan sprake zijn als er door een b-orgaan een besluit wordt genomen in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, of als er regelingen worden vastgesteld die externen binden. Een klassiek voorbeeld is de Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) die op grond van de Wegenverkeerswet belast is met het afgeven van rijvaardigheidsverklaringen.[4]
De Woo bepaalt dat als een Woo-verzoek ziet op informatie die bij een ander bestuursorgaan berust, het orgaan dat het Woo-verzoek heeft ontvangen dat verzoek in beginsel[5] moet doorzenden aan het juiste bestuursorgaan.[6] Mocht blijken dat het Woo-verzoek wel bij het juiste orgaan is ingediend, maar deze de informatie niet kan verschaffen (het orgaan had de informatie moeten hebben, maar heeft deze niet), dan moet het bestuursorgaan de informatie opvragen bij degene die over de informatie beschikt.[7] Let wel: dat kan dus ook een organisatie zijn die géén bestuursorgaan is, zoals een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling.
Woo-verzoek bij onder verantwoordelijkheid van bestuursorgaan werkzame instelling
Voor beantwoording van de vraag of er sprake is van ‘onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzaam zijn’ is naar vaste rechtspraak van belang in hoeverre de instelling, dienst of het bedrijf zich dient te richten naar opdrachten of aanwijzingen van een bestuursorgaan.[8] Dit kan worden afgeleid uit bijvoorbeeld de statuten van de instelling, dienst of bedrijf of een door het bestuursorgaan en de instelling gesloten overeenkomst. Als daar niet uit volgt dat een bestuursorgaan (in dit voorbeeld de minister van VWS) zeggenschap heeft over de instelling, dienst of bedrijf en de wijze waarop zij hun werk uitvoeren, dan is geen sprake van ‘onder verantwoordelijkheid van werkzaam zijn’.[9]
Een recent voorbeeld van hoe nauw het onderscheid tussen wel of geen zeggenschap luistert, is te vinden in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 8 maart 2023. In deze zaak stond ter discussie in hoeverre onderzoekslaboratoria, die onderzoek uitvoerden ten behoeve van het RIVM, beschouwd konden worden als instelling, dienst of bedrijf werkzaam onder verantwoordelijkheid van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Er was een Wob-verzoek ingediend bij de minister van VWS, maar gericht aan het RIVM. Verzoeker had gevraagd om openbaarmaking van bepaalde onderzoeksgegevens in verband met het SARS-CoV-2 virus. De minister heeft, naar aanleiding van het Wob-verzoek, informatie opgevraagd bij het RIVM. Het RIVM is een agentschap dat onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek verricht, maar volledig onder de ministeriële verantwoordelijkheid van de minister van VWS valt.[10] Dit is dus een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling. Toen de minister constateerde dat de verzochte informatie zich niet ‘onder hem’ (niet op het ministerie en niet bij het RIVM) bevond, ontstond discussie over de vraag of de minister ook navraag had moeten doen bij drie laboratoria die onderzoek uitvoeren, te weten het analyseren van monsters op COVID-19. Betoogd werd dat het feit dat de minister de uitkomsten van die onderzoeken – uiteindelijk – gebruikte om COVID-beleid vast te stellen en dat daarom sprake was van een werkzaamheid onder verantwoordelijkheid van de minister. De Afdeling oordeelde echter anders. Eerst stelde de Afdeling vast dat de betreffende laboratoria privaatrechtelijke rechtspersonen zijn, waarin de Staat geen belangen heeft. Vervolgens overwoog de Afdeling dat uit de rechtsverhouding tussen de Staat en de laboratoria, vormgegeven in een Memorandum of Understanding, geen bevoegdheid voor de minister was vervat om aan de laboratoria opdrachten of aanwijzingen te geven. De Afdeling benadrukte dat centraal staat of de minister zeggenschap heeft over de laboratoria en niet of de informatie waar de laboratoria over beschikt voor het beleid van de minister van belang zou kunnen zijn. Gelet op de voorgaande omstandigheden was van dergelijk zeggenschap geen sprake. De minister hoefde dus geen onderzoek te doen bij de drie laboratoria.[11]
