De Afdeling gaat in een recente uitspraak in op de vraag of strategische keuzes binnen een bedrijfsvoering als ‘bedrijfs- en fabricagegegevens’ moeten worden aangemerkt en hoe het begrip ‘milieu-informatie’, en met name milieu-informatie over emissies, moet worden uitgelegd. Wat was er aan de hand?

Gelredome wilde enkele jaren terug in de gemeente Arnhem een extra indoor nachtevenement organiseren. Hierover heeft zij in 2017/2018 overleg gehad met de gemeente, waarvan op enig moment een (ongedateerd) verslag is opgesteld. In dat verslag staat de naam genoemd van de maand waarin dit evenement zou plaatsvinden. Dit betreft een bijzondere maand om een indoor nachtevenement te organiseren. Gelredome wilde in die specifieke maand de eerste zijn om een indoor nachtevenement te organiseren en wilde dus niet dat andere organisatoren hiervan op de hoogte zouden raken. Verder heeft Gelredome aan de gemeente Arnhem in deze voorfase van haar plannen gevoelige onderzoeksgegevens verstrekt over bodemtrillingen door activiteiten in het stadion.

Op 11 december 2018 verzoekt een derde om openbaarmaking van voornoemde informatie op grond van de Wob. Gelredome stelt dat de genoemde maand in het gespreksverslag bedrijfs- en fabricagegegevens betreft. Zij wil niet dat de maand openbaar wordt gemaakt vanwege haar concurrentiepositie. Ook betreffen de onderzoeksgegevens bedrijfs- en fabricagegegevens die het college ten onrechte als milieu-informatie zou hebben aangemerkt. Het college beslist desondanks om deze informatie openbaar te maken. Volgens Gelredome ten onrechte. Maar is dat zo?

Bedrijfs- en fabricagegegevens
Onder de Wob werd onderscheid gemaakt tussen verschillende weigeringsgronden in verband met bedrijfs- en fabricagegegevens. De Wob bepaalde dat vertrouwelijk met de overheid gedeelde informatie met bedrijfs- en fabricagegegevens niet openbaar kon worden gemaakt: het betrof een absolute weigeringsgrond. Wanneer bedrijfs- en fabricagegegevens niet vertrouwelijk met de overheid waren gedeeld werd een belangenafweging gemaakt: dan was bij openbaarmaking mogelijk sprake van onevenredige benadeling van het betreffende bedrijf. In de Woo is dit onderscheid nog explicieter gemaakt in twee weigeringsgronden in artikel 5.1 lid 1 sub c (absolute weigeringsgrond) en artikel 5.1 lid 2 sub f (relatieve weigeringsgrond) Woo.

In de uitspraak van de Afdeling stond een Wob-verzoek centraal, die nog aan de hand van dit ‘oude’ recht werd beoordeeld. De Afdeling haalt standaard-jurisprudentie aan (r.ov. 6.2) en overweegt dat de weigeringsgrond bedrijfs- en fabricagegegevens die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld restrictief moet worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces, dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. De Afdeling vindt dat het ongedateerde gespreksverslag met daarin genoemd de maand die Gelredome geheim wilde houden als zulke informatie kan worden beschouwd: het gaat volgens de Afdeling, gelet op de door Gelredome geschetste context op de zitting, om bedrijfsvertrouwelijke informatie en een strategische keuze binnen haar bedrijfsvoering die zij met het oog op concurrentie geheim wil houden. Het college heeft ten onrechte de maand openbaar gemaakt.

Had deze zaak onder de Woo anders uitgepakt? Waarschijnlijk niet. Onder de Woo geldt op basis van de absolute weigeringsgrond in artikel 5.1 lid 1 sub c Woo nog altijd dat bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld in beginsel niet openbaar worden gemaakt.

Overigens merken wij in de praktijk dat bij gespreksverslagen regelmatig aan de weigeringsgrond ‘informatie ten behoeve van intern beraad’ wordt gedacht. Deze weigeringsgrond speelt hier echter geen rol omdat er een derde (Gelredome) bij betrokken was. Dan kan van intern beraad (informatie uitsluitend bedoeld voor afstemming, advisering, etc., binnen een overheid) niet meer worden gesproken.

Milieu-informatie
Naast het gespreksverslag heeft het ook onderzoeksresultaten uit een powerpointpresentie (hierna: de onderzoeksgegevens) openbaar gemaakt omdat zij vindt dat deze aangemerkt moeten worden als bedrijfs- en fabricagegegevens en meer specifiek als milieu-informatie over emissies in het milieu. Onder de Wob was de absolute weigeringsgrond ten aanzien van bedrijfs- en fabricagegegevens niet van toepassing als het milieu-informatie betrof: dan vond een belangenafweging plaats (relatieve weigeringsgrond). Onder de Woo is het systeem van de wet veranderd: bepaald is dat zowel de absolute als de relatieve weigeringsgrond op het gebied van bedrijfs- en fabricagegegevens niet van toepassing is op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu (artikel 5.1 lid 7 Woo). Dergelijke milieu-informatie moet dus openbaar worden gemaakt.

Volgens Gelredome was er geen sprake van milieu-informatie. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft Gelredome toegelicht dat de onderzoeksgegevens volgens haar niet als milieu-informatie over emissies in het milieu aangemerkt kunnen worden, omdat de bodemtrillingen waarover het gaat worden veroorzaakt door autonome gelijktijdige bewegingen van een groep mensen en zij heeft daar zelf geen invloed op. De trillingen worden ook niet veroorzaakt door een mechanische bron, aldus Gelredome.

De Afdeling gaat eerst na of er (inderdaad) sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens in de zin van de Wob. Dat blijk het geval. De Afdeling overweegt onder verwijzing naar uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat onder milieu-informatie alle informatie valt die betrekking heeft op hetzij de toestand van het milieu of de activiteiten of maatregelen die hierop een ongunstige invloed kunnen hebben. Onder de begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" moeten niet alleen gegevens worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu. Het kan ook gaan om gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is. De begrippen "emissies in het milieu" en "informatie over emissies in het milieu" moeten volgens de Afdeling dus niet restrictief worden uitgelegd.

De Afdeling komt in deze uitspraak vervolgens tot de conclusie dat de onderzoeksgegevens milieu-informatie betreft en betrekt in dat verband dat in de onderzoeksgegevens staat welk effect die trillingen (kunnen) hebben op de bodem en via de bodem op objecten in de omgeving, waaronder woningen. Dat de trillingen in dit geval worden veroorzaakt door een bewegende groep mensen en niet door een mechanische bron, zoals Gelredome stelt, maakt daarvoor geen verschil. Op grond van de Wob maakt de Afdeling een belangenafweging en constateert dat het milieubelang prevaleert boven het belang van Gelredome bij vertrouwelijkheid van de documenten over de trillingen.

Welke lessen uit de praktijk kunnen wij uit deze uitspraak trekken?
In deze uitspraak wordt bevestigd dat er een belangrijke rol voor bestuursorganen is weggelegd bij het beoordelen van een Wob-, inmiddels Woo-,verzoek. Deze uitspraak illustreert dat het zinvol is om bij de beoordeling of een weigeringsgrond van toepassing is, navraag te doen bij diegene van wie de informatie afkomstig is. Omdat blijkbaar pas op zitting aan bod kwam dat Gelredome vreesde voor concurrentie, is de vraag of het college van de gemeente Arnhem voldoende bij Gelredome had uitgevraagd waaróm Gelredome van oordeel was dat de documenten die zij met de gemeente had gedeeld wetenswaardigheden bevatten met betrekking tot de bedrijfsvoering van Gelredome die geheim moest blijven met het oog op concurrentie. Als het college dit eerder had gedaan, had het college mogelijk in eerste instantie al besloten om een weigeringsgrond toe te passen.

Daarnaast geeft deze uitspraak meer duiding aan het begrip milieu-informatie en emissies in het milieu. Het betreft begrippen die ruim moeten worden uitgelegd. Het hoeft niet te gaan om de daadwerkelijke uitstoot door mechanische bronnen. Dit is een belangrijk gegeven voor een bestuursorgaan bij de beoordeling of een weigeringsgrond van toepassing is. Onder milieu-informatie kan veel worden geschaard. Onder de Wob had dit tot gevolg dat informatie die vertrouwelijk aan de overheid was overgelegd, mogelijk toch openbaar gemaakt kon worden op grond van een belangenafweging. Onder de Woo hoeft een belangenafweging  niet meer gemaakt te worden. Als er sprake is van milieu-informatie over emissies in het milieu moet deze informatie namelijk hoe dan ook openbaar worden gemaakt. Niet alleen is dit voor bestuursorganen relevant, maar ook voor derden die dergelijke informatie aan de overheid verstrekken. Zij dienen er rekening mee te houden dat deze informatie openbaar wordt gemaakt als daarom wordt verzocht.